20世纪90年代初，为解决国有企业存在的发展动力不足、国企员工吃“大锅饭”等突出问题，国家开始推进和深化国企改制，其中一项重要举措就是率先在国有企业中引入股权激励制度。2006年，随着相关法律规定的陆续出台，国有控股上市公司的股权激励已经有法可依并步入了快速发展轨道。但是一直以来，股权激励在国有非上市公司中却并没有发挥出其预期作用，甚至由于之前相关法律政策不健全，加之国资监管严格、审批手续繁琐等原因，使股权激励成为国有非上市公司不敢触碰的制度设计。那么，当前条件下国有非上市公司股权激励是否适宜实施以及如何实施呢？本文将试着探讨上述问题。

一、国有企业实施股权激励的法律及政策支持

自20世纪90年代至今，股权激励作为国有企业改革深化的配套措施大致经历了如下发展阶段：

(一)自20世纪90年代起至2004年——起步和探索阶段

1998年开始，我国部分地方开始了国有企业试行股票期权制度的探索。1999年发布的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》为国有企业股权激励提供了政策支持，即“建立和健全国有企业经营管理者的激励和约束机制。实行经营管理者收入与企业的经营业绩挂钩。……少数企业试行经理（厂长）年薪制、持有股权等分配方式。”同年，武汉、上海、北京三个城市先后制定了有关政策，试点企业共计30家左右。2002年，财政部与科技部联合发布《关于国有高新技术企业开展股权激励试点工作的指导意见》，首次提出在国有高新技术企业开展股权激励试点。2004年，国资委出台《中央企业负责人薪酬管理暂行办法》，提出在规范管理的基础上，逐步推进股票期权等中长期激励办法。

(二)自2005年至2008年——初步发展并迈向法制化阶段

2005年《公司法》修订，增加了公司可以收购本公司股份的一种情形，即“将股份奖励给本公司职工”。2006年，证监会发布《上市公司股权激励管理办法（试行）》。同年，国资委和财政部联合发布的《国有控股上市公司（境外）实施股权激励试行办法》及《国有控股上市公司(境内)实施股权激励试行办法》也相继生效。此后，我国国有企业尤其是国有控股上市公司的股权激励进入到法制化轨道。受2006年颁布的三部试行办法的影响，国有企业股权激励实施数量在2008年达到峰值。

(三)自2008年至2010年——清理、规范及缓慢发展阶段

在推进国有企业股份制改革过程中，由于股权激励相关法律法规尚不健全，缺乏可操作性的指引，国有企业在开展职工持股过程中发生了一些问题。国资委先后在2008年和2009年发文对职工持股和投资问题进行了规范。财政部也在同期清理和叫停了国有及国有控股金融企业的股权激励和员工持股计划。直至2010年，国有企业的股权激励始才继续推进。

2010年2月，财政部、科学技术部联合发布《关于印发<中关村国家自主创新示范区企业股权和分红激励实施办法>的通知》，该办法适用于中关村国家自主创新示范区内的国有及国有控股的院所转制企业、高新技术企业、示范区内的高等院校和科研院所以科技成果作价入股的企业以及其他科技创新企业。从此，高新技术企业领域成为开展股权激励试点的主要阵地。2010年10月，国资委发布《关于在部分中央企业开展分红权激励试点工作的通知》。自此，国有企业开始在细分行业，选择具有示范性的企业，进行区别情况、分类指导，通过制定具体操作规范，积极审慎地恢复和继续推进国有企业股权激励的实施。

(四)2013年十八届三中全会召开至今——快速发展阶段

2013年党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，该决定提出，“允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。”自此，国有企业员工持股具备了强有力的政策支持。2016年3月1日，财政部、科技部和国资委联合发布的《国有科技企业股权和分红激励暂行办法》（财资[2016]4号，简称“2016年4号文”）生效，该办法为国有科技型企业如何实施股权激励进行了详细、明确的规定。2016年8月，国资委、财政部和证监会联合发布《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》（国资发改革(2016)133号，简称“2016年133号文”），为国有控股混合所有制企业开展员工持股试点提出了具有可操作性的指导意见。嗣后，各地方省市相继出台了国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的配套实施细则。上海、广东、福建等省市走在了开展员工持股试点的前列，纷纷制定了员工持股试点实施细则。2017年，上海发布三批员工持股试点名单，上海电气国轩新能源科技有限公司、上海齐程网络科技有限公司、上海综合保税区国际物流有限公司等9户企业入列；广东也在同年发布了首批员工持股试点名单，广州市建筑科学研究院有限公司、广州珠江艾茉森数码乐器股份有限公司、华联期货有限公司等3户企业入列。另外，北京、辽宁、四川、山西、安徽、甘肃、天津等也相继出台相关政策，支持和规范开展员工持股试点工作部署。

2017年11月，国家发改委、财政部、人社部等八部委联合发布《关于深化混合所有制改革试点若干政策的意见》，该意见指出，“坚持依法合规、公开透明、立足增量、不动存量、同股同价、现金入股、以岗定股、动态调整等原则，积极推进混合所有制改革试点企业员工持股。……试点企业数量不受133号文规定的数量限制。”此后，股权激励和员工持股计划已经突破国有企业行业领域的限制，从国有科技型企业扩展到除国有金融类企业之外的全部行业领域。2019年10月，国资委出台《中央企业混合所有制改革操作指引》，再次重申“鼓励混合所有制企业综合运用国有控股混合所有制企业员工持股、国有控股上市公司股权激励、国有科技型企业股权和分红激励等中长期激励政策”。

（五）小结

综上所述，国有企业股权激励在发展过程中虽略有波动，但整体上处于上升趋势。起初，国有企业股权激励仅在科技型企业开展，现已经扩展到除金融类国有企业以外的几乎所有领域的企业。股权激励模式也从开始的股权奖励、技术折股、分红权等逐渐丰富到股票期权、限制性股权以及员工持股计划等。股权激励自2006年开始迈向了法制化阶段，相关法规政策的可操作性逐渐增强。尤其是2016年以来，各地国有非上市公司开展股权激励试点的热情越来越高涨，成功案例也越来越多。可见，国有非上市公司正逐渐打破不敢尝试股权激励的尴尬局面，以规范化、法制化的姿态快速发展。

二、成功案例——中国电器员工持股计划

中国电器科学研究院有限公司（以下简称“中国电器”）始建于1958年，隶属于中央直管国有重要骨干企业——中国机械工业集团有限公司（以下简称“国机集团”），系集科研开发、科技服务、科技产业三大核心业务板块为一体的国家级创新型科技企业。中国电器控股股东国机集团直接持有中国电器54%的股份，同时通过控股子公司国机资本间接持有6%的股份，合计持股60%。

2016年11月，中国电器获准成为中央企业首批开展员工持股试点的10家企业之一。中国电器希望通过实施员工持股计划，有效解决核心人才流失严重、企业发展陷入瓶颈问题。中国电器员工持股计划的主要要素如下：

（一）持股模式——增资扩股+员工持股

中国电器遵循“增量引入、利益绑定、以岗定股、动态调整”的原则，采取增资扩股方式开展员工持股。

（二）激励对象及持股数量

激励对象为在关键岗位工作并对公司经营业绩和持续发展有直接或较大影响的科研人员、经营管理和业务骨干，主要包括公司中层及以上职位员工及从事科研、管理和市场开拓的核心骨干人员。

中国电器员工持股计划总持股比例为27%。另外，中国电器采取预留公司1%的股权用于新进骨干员工的激励。详见下表：

（三）购股价格

激励对象按照战略投资人的购股价格认购股权，战略投资人的购股价格经上海联合产权交易所挂牌竞价确认。

（四）认购资金来源

激励对象认购股权的资金来源为其合法收入以及通过其他方式筹集的资金。

（五）持股载体——双层持股平台

为有效规避法律风险，中国电器采用双层持股平台结构，首先设立广州凯天投资管理中心（有限合伙）（简称“凯天投资”）作为中国电器员工第一层持股平台，设立广州立伟资产管理有限公司（因四舍五入原因导致显示的出资比例为0.00%）作为凯天投资的普通合伙人、执行事务合伙人，再设立广州中电院投资管理中心（有限合伙）等13个有限合伙企业作为凯天投资的有限合伙人。公司员工通过上述13个有限合伙企业间接持有公司股权，具体如下图所示：


（六）实施效果

通过采取“混股权、改机制”的双管齐下措施，中国电器已步入发展快车道。2017年，中国电器新签合同额同比增长40%，营业收入同比增长26%，利润总额同口径增长50%。尤其是，员工持股计划解决了公司留不住人才的问题。员工持股前，中国电器员工年离职率约为10%，引入员工持股计划后降到4%左右。

2019年10月25日，中国电器(股票代码:688128)在上交所成功登陆科创板。从2016年11月获批员工持股试点到2019年10月科创板成功上市，中国电器仅用了不到3年的时间，可见员工持股计划对中国电器赋能之强。

除中国电器成功实施了股权激励外，2007年，杭州海康威视数字技术股份有限公司在深交所中小板A股上市前推出第一期股权激励计划；2017年，欧冶云商股份有限公司在引入北京首钢基金有限公司等战略投资者时同步开展员工持股计划，山东省交通运输集团有限公司通过山东产权交易中心公开挂牌引进战略投资者并同步实施员工持股计划；2018年，河北华北制药华恒药业有限公司实施“老股东增资扩股+员工持股计划”，哈尔滨电站设备成套设计研究所有限公司在上海联合产权交易所挂牌引进杭州锅炉集团股份有限公司和黑龙江大正投资集团有限责任公司两家战略投资者并同步开展员工持股计划等案例都是国有非上市公司实施股权激励并取得良好效果的成功案例，这说明国有非上市公司股权激励实践已经逐步发展起来。

三、国有非上市公司实施股权激励的基本原则和一般性操作规范

有关国有非上市公司的股权激励虽然没有形成统一的法律规定，而是散见于2016年的133号文、4号文等法律规定以及中央及地方各级政府的政策性文件中。但是通过分析上述文件并结合某些国有非上市公司股权激励案例，笔者从中归纳出国有非上市公司在实施股权激励中所需遵循的如下基本原则和一般性操作规范。

（一）国有非上市公司实施股权激励的基本原则

1、依法合规，公正透明，防止国有资产流失

国有非上市公司股权激励涉及到国有股权和资产的调配，因此，严守国家有关国资监管的法律法规，确保操作过程公正透明，防止国有资产流失，维护国有资产保值增值，是国有非上市公司实施股权激励过程中需要遵循的最基本原则和前提。这主要表现在：

第一，股权激励方案要经过国资监管部门的审批或备案。如2016年4号文规定，“激励方案应先行报履行出资人或国有监管职责的部门、机构、企业批准”。2016年133号文规定，“地方试点企业的员工持股方案报履行出资人职责的机构备案，同时抄报省级人民政府国有资产监督管理机构；中央试点企业的员工持股方案报履行出资人职责的机构备案”。

第二，入股价格要经过资产评估，且不得低于经核准或备案的每股净资产评估值。公司不得向员工无偿赠与股权，不得向持有人提供垫资、担保、借贷等财务资助行为。

第三，在实施股权激励过程中应当规范关联交易。如2016年133号文规定，“作为员工持股计划的持股平台不得从事除持股以外的任何经营活动”。2016年4号文规定，“采取间接持股方式的，持股单位不得与企业存在同业竞争关系或发生关联交易”。

第四，股权激励完成后，仍应保持国有股东控股地位。

2、激励与约束相结合，利益共享，风险共担

股权激励不是股权福利。在国有企业实施股权激励过程中应避免职工形成吃“新大锅饭”的局面，建立健全激励约束长效机制，同时要处理好股东短期收益与公司中长期发展的关系，通过股权激励形成利益捆绑，由公司与员工共担市场竞争风险，共享发展成果，以期实现双赢的目的。

（二）国有非上市公司实施股权激励的一般性操作规范

根据国有企业股权激励相关法律政策规定及前述基本原则，并结合相关案例，按照股权激励六项主要要素，即定对象、定模式、定数量、定价格、定来源和定条件，笔者尝试归纳出国有非上市公司实施股权激励的一般性操作规范如下：

1、定对象

国有非上市公司股权激励的激励对象主要面向与公司签署劳动合同的重要技术和经营管理人员、关键岗位人员及核心骨干人员，且原则上不得全员持股，不搞新的“平均主义”。同时由于国有企业身份的特殊性，激励对象还有负面清单，比如，按照2016年133号文规定，“党中央、国务院和地方党委、政府及其部门、机构任命的国有企业领导人员不得持股。外部董事、监事（含职工代表监事）不参与员工持股。如直系亲属多人在同一企业时，只能一人持股”。

2、定模式

国有非上市公司可以采取的激励模式主要有股权出售、股权奖励、股权期权、分红权激励和员工持股计划等。企业可以根据自身企业规模、行业特点、发展阶段以及法律政策支持力度等因素，经综合考量，选择合适的激励模式。

3、定数量

为确保不因实施股权激励而改变国有控股地位，国有非上市公司实施股权激励对于员工持股数量和比例有一定的限制。例如，2016年133号文规定，“员工持股总量原则上不高于公司总股本的30%，单一员工持股比例原则上不高于公司总股本的1%”。2016年4号文规定，“大型企业的股权激励总额不超过企业总股本的5%；中型企业的股权激励总额不超过企业总股本的10%；小、微型企业的股权激励总额不超过企业总股本的30%，且单个激励对象获得的激励股权不得超过企业总股本的3%。单个获得股权奖励的激励对象，必须以不低于1:1的比例购买企业股权，且获得的股权奖励按激励实施时的评估价值折算，累计不超过300万元”。

4、定价格

为防止国有资产流失，国有非上市公司实施股权激励时，员工需真金白银进行出资。员工入股价格须经过资产评估，且不得低于经核准或备案的每股净资产评估值。

另外，现有中央层面发布股权激励相关法律规定并未对员工入股是否必须要进产权交易所挂牌交易做出明确规定。实践中常见做法是，国有非上市公司在启动混改、引入投资者时同步实施股权激励，投资者需要进场交易通过竞价确定股权价格，激励对象则按照投资者挂牌交易的股权价格出资购买股权。需要指出的是，上海国资委、财政局、金融办、证监局等四部门联合发布的《关于本市地方国有控股混合所有制企业员工持股首批试点工作实施方案》明确规定，“非上市公司以增资扩股方式实施员工持股可不进场交易，入股价格不低于评估值”。因此，随着国有非上市公司股权激励实践的发展和成熟，国家层面也可能对国有非上市公司员工获得激励股权无需进场竞价交易持肯定态度。

5、定来源

国家鼓励利用增资或新设公司方式形成的股权增量来实施股权激励，但也不排除使用向现有股东回购或现有股东依法向激励对象转让股权的方式来解决激励股权的来源问题。

6、定条件

定条件既包括实施股权激励的国有非上市公司的准入条件，也包括实施过程中与激励对象约定需要完成的业绩考核条件。

并不是所有国有非上市公司都可以或适合实施股权激励，国家针对不同的情形对国有非上市公司实施股权激励设置了不同的准入条件。原则上讲，国家更为鼓励和支持人才资本和技术要素贡献占比高、产权明晰、管理规范、主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业开展股权激励。

另外，国有非上市公司在实施股权激励过程中应与激励对象约定业绩考核目标，或将激励对象的岗位与业绩挂钩，以实现吸引和留住人才、实现经济效益增长和国有资产保值增值的战略目标。

（三）小结

上述基本原则和一般性操作规范仅是国有非上市公司股权激励在“质”上的相同或相似之处，然而由于每个国有企业所处行业领域、特点和规模、发展阶段、国家对股权激励的法律支持力度、政策导向、股权激励实践发展成熟程度等或不相同，因此，国有非上市公司在实施股权激励的具体实操中，除把握上述基本原则和一般规范外，还应根据自身情况，注意具体项目具体分析，并与相关审批和监管部门进行预沟通，确保股权激励的实施过程依法合规。

四、结论

综上所述，从国有企业改革和实施股权激励的法规和政策的历史沿革可以看出，中央及地方已经出台了较为完善的法律规定和良好的政策导向，国有非上市公司具备了实施股权激励的外部条件和环境。日前，一些国有非上市公司的股权激励和员工持股试点计划开展得如火如荼。笔者以为，有条件的国有非上市公司适宜抓住这个新的契机和良好的社会环境氛围，在遵守国家相关法律规定，跟随国家政策导向的前提下，把握国有非上市公司实施股权激励的基本原则和一般规范，总结和吸取其他企业的相关成功经验，因企制宜，审慎推进实施股权激励计划，通过股权激励的发力和赋能，争取实现企业经济效益跨越式增长，把国有非上市公司做大做强，甚至实现上市的战略目标。