一、什么是低空经济

低空经济是指在低空空域（通常指海拔高度低于1000米的空域）内，以民用有人驾驶航空器和无人驾驶航空器的低空飞行活动为牵引，辐射带动航空器研发、生产、销售以及低空飞行活动相关的基础设施建设运营、飞行保障、衍生综合服务等领域产业融合发展的综合经济形态。

低空经济的应用场景涵盖物流配送、应急救援、测量勘察、农林作业、旅游观光等。参与主体包括航空企业、科研机构、政府部门等，通过协同合作推动低空经济生态的构建与发展。

二、为什么要发展低空经济

从经济层面来讲，低空经济是新的增长引擎，能带动相关产业发展，创造大量就业岗位。低空飞行器的制造，可拉动上下游机械、电子、材料等产业，形成庞大产业集群。低空经济基础设施的建设，可以消化产能过剩的建筑材料，缓解因房地产市场下滑而引发建筑工程行业疲软。从社会角度来讲，低空经济极大提升公共服务水平。应急救援时，直升机、无人机能快速抵达现场，争分夺秒拯救生命、减少损失；物流配送中，无人机可突破交通拥堵这个大部分一二线城市所面临的“痛点”，实现高效的配送投递。从科技发展层面来讲，发展低空经济促使关键技术不断创新突破，像导航通信、智能控制等技术进步，不仅应用于航空领域，还能赋能其他行业，推动整体科技水平提升，助力产业转型升级。

2024年“低空经济”被首次写入国务院《政府工作报告》，明确“积极打造生物制造、商业航天、低空经济等新增长引擎”，我国低空经济进入高速发展阶段。2024年低空经济规模达6702.5亿元，较2023年增长32.5%。预计2025年我国低空经济产业规模将达到1.5万亿。

三、我国低空经济的立法现状

1.中央层面立法的基础框架初步建成，但层级较低且覆盖范围有限

我国低空经济的法律框架以《中华人民共和国民用航空法》为核心，辅以行政法规、部门规章及规范性文件。

2025年2月25日发布的《民用航空法》修订草案第74条首次在立法层面提出空域划分需兼顾低空经济需求，为划分空域供低空经济发展提供了立法保障。

2003年1月发布并于2003年5月实施的《通用航空飞行管制条例》促进通用航空事业的发展，规范通用航空飞行活动，并保证飞行安全，维护国家空域管理秩序。

2023年5月发布并于2024年1月实施的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》是首部全面规范无人机飞行的行政法规，确立了无人机生产、销售、飞行活动的全链条管理体系，并明确了各部门职责。

中国民用航空局2018年3月发布并于2018年6月实施的《民用无人驾驶航空器经营性飞行活动管理办法(暂行)》。明确规定在中华人民共和国境内（港澳台地区除外），针对最大空机重量不低于250克的无人机开展包括表演飞行在内的经营性活动，必须获得相应经营许可证。对无人驾驶航空器的申请条件也作出了相应的规定。

交通部2024年1月实施的《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》则对无人机的运行环境、飞行操作规范、人员资质要求、应急处置措施等运行环节进行规范，为无人机在低空经济中的安全运行提供了详细的技术和操作规范。

工业和信息化部2024年1月颁布并实施的《民用无人驾驶航空器生产管理若干规定》，进一步细化了民用无人驾驶航空器生产环节的管理要求。在生产许可方面，明确了企业申请生产许可的条件、程序和审批要求，确保进入市场的无人机生产企业具备相应的生产能力和技术水平；在产品质量控制方面，规定了企业在原材料采购、生产工艺控制、产品检验检测等环节的质量管控措施，促进民用无人驾驶航空器产业健康、有序发展。

2023年5月发布并于2024年6月实施《民用无人驾驶航空器系统安全要求》GB 42590-2023对无人机的结构强度、动力系统、飞行控制系统、通信系统等关键技术指标提出安全要求，确保无人机在设计和制造上满足安全飞行的技术标准。

2.地方层面专项立法探索活跃

三亚市2023年9月实施的《三亚市促进低空旅游发展暂行办法》，聚焦旅游场景，规范低空观光活动审批与安全保障。

深圳市2024年2月实施的《深圳经济特区低空经济产业促进条例》是我国首部低空经济专项法规，涵盖基础设施、飞行服务、产业应用、安全监管等全链条，并首次以法律形式界定“低空经济”概念。

珠海市2025年1月实施的《珠海经济特区低空交通建设管理条例》聚焦低空交通建设管理，保障低空飞行安全有序。

广州市2025年2月实施的《广州市低空经济发展条例》探索空域协同与数据合规监管。

四、低空经济立法目前存在的问题

1.中央立法仍存在显著短板

立法层级较低：多数规范性文件是行政法规或部门规章，缺乏更多法律层级的上位法支撑，权威性不足。

监管碎片化：交通、工信、军队等多部门交叉管理，权责边界模糊，造成了审批流程复杂且效率低下。

技术规范比较滞后，安全标准缺失：现有法规主要针对传统通用航空器，对新出现的eVTOL（电动垂直起降飞行器）、无人机集群等新技术飞行器的具体标准规范仍然不足，在大部分适航审定中仍采用“一事一议”的模式。适航认证体系不完善，部分企业为抢占市场忽略技术验证，引发安全隐患。如2024年某企业未经认证试飞eVTOL导致事故，暴露监管漏洞。

2.地方立法虽填补了部分中央立法的空白，但存在如下突出问题：

法律位阶较低：各地关于低空经济的政策文件大多以方案、措施、计划、规划等形式出现，上升到具有普遍约束力的专门法律文件形式的情况较少。这使得相关规定的权威性和稳定性不足，难以对低空经济发展中的各种关系和行为进行全面、系统的规范。

政策碎片化：各地规范性文件往往侧重于某一方面，与其他相关产业政策的协同配合不够，难以形成产业发展的整体优势。跨区域飞行规则不统一，严重阻碍跨地域飞行，不利于形成全国统一市场。

配套措施缺失：部分地方规范性文件对从业人员资质、环境影响评价等关键问题规定笼统，操作性不足。

五、完善我国低空经济立法的建议

1．构建完整法律体系

制定专门的《低空经济促进法》，明确低空经济的法律地位、发展目标、基本原则、管理体制等重大问题，为低空经济的发展提供顶层法律框架。制定《低空空域管理法》，强调通过立法明确空域分类、飞行审批流程、安全责任划分等核心问题。通过该两部立法解决现有法规碎片化、部门职责交叉等问题，填补系统性法律空白。

在《低空经济促进法》和《低空空域管理法》的基础上，进一步完善相关配套法规和规章，涵盖空域管控、基础设施建设、低空飞行器制造、飞行保障、运营服务、安全监管等各个方面的完整法律体系。如制定低空飞行器适航管理的相关法规，明确飞行器的适航标准和审定程序；颁布低空运营服务的相关管理办法，规范低空运营企业的资质条件、市场准入、服务质量、以及相应的退出机制等。

2.明确各方法律责任

在低空经济活动中，涉及到基础设施建设与运营方、飞行器制造商、空域管理部门、飞行操控人员、监管机构等多个主体，明确各主体的法律责任至关重要。对于基础设施建设与运营方，应依法承担安全主体责任，负责基础设施的日常维护、保养和运行管理，确保其处于良好的运行状态，保障低空飞行活动的安全和顺畅。对于飞行器制造商，应承担产品质量责任，确保所生产的飞行器符合相关安全标准和技术规范，因产品质量问题导致事故的，应依法承担赔偿责任。空域管理部门应依法履行空域规划、审批等职责。飞行操控人员需对自身的飞行行为负责，严格按照资质等级和授权范围进行飞行操作。监管机构要切实履行监管职责，对违法违规行为及时进行查处。

3.促进产业发展立法

在严把飞行器质量和飞行安全的情况下，出台相对宽松的法规、政策给予更多企业参与低空经济的机会，通过税收优惠、财政补贴、信贷支持等手段，引导社会资本投向低空经济领域，培育壮大低空经济企业。对从事低空飞行器研发制造的企业，给予一定期限的税收减免；对开展低空运营服务的企业，提供财政补贴以降低运营成本。出台政策鼓励保险公司出台低空经济险种，如无人驾驶航空器第三者责任保险，飞行器损失险等，以缓释低空经济从业企业和人员的风险，增强公正信心。

4.加强安全监管立法

安全是低空经济发展的生命线，必须通过完善的立法加强安全监管。加强对低空经济活动中直接关乎安全的相关活动进行全过程监管，包括事前的资质审查、飞行计划审批，事中的实时监测、现场检查，以及事后的事故调查处理等。进一步细化低空飞行安全标准，制定涵盖飞行器性能、飞行环境、人员资质等方面的具体安全指标和操作规范。建立健全安全监管体制，明确各监管部门的职责分工，加强部门之间的协同合作，形成监管合力。加大对关乎安全的违法违规行为的处罚力度，提高违法成本，形成有效的法律威慑。在加强监管的同时，也要明确履行监管职责的范围协调统一，避免因过度、重复、繁琐的监管，而干扰低空经济运营，进而给低空经济发展造成负面影响。

六、结语

低空经济作为我国经济发展的新赛道，具有巨大的发展潜力和广阔的市场前景。要实现低空经济的持续、健康、高质量发展，离不开完善的法律、法规等各项制度的保障。通过构建完整的法律体系、明确各方法律责任、促进产业发展立法、加强安全监管立法等措施，不断完善我国低空经济法律制度，为低空经济的发展营造良好的法治环境，激发市场活力，保障飞行安全，推动低空经济各产业协同发展。在未来的低空经济发展过程中，还应密切关注低空经济发展所出现的新问题、新需求，及时对法律制度进行调整和完善，以适应不断变化的低空经济发展形势。