很多人一直有一个误区，认为国企与国企之间国有产权转让均可以无偿划转方式进行，认为反正都是国企，相互划转不会导致国有资产流失，但实则不然。企业国有产权无偿划转是在特定国有主体之间进行，并非适用于所有持有国有产权的主体。

企业国有产权无偿划转专项法规颁发时间比较久远，最新一部还是2009年颁布的《企业国有产权无偿划转工作指引》，此后，企业国有产权无偿划转作为一部分内容或部分条款散落在国资相关的法规中。

本文结合现行有效法规规定、办案实务、国资委近年来对相关问题的答复来撰写，包括企业国有产权无偿划转应履行的程序、适用主体、划转标的、相关问题争议等，供各位在处理企业国有产权无偿划转中借鉴、参考：

一、无偿划转程序

企业国有产权无偿划转的程序主要规定在《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》（国资发产权[2005]239号）（简称“《239号文》”）中。结合实务中对相关程序的处理经验，主要涉及以下八步；但须注意，以下八步主要是针对无特定审批情况下的无偿划转情形，并非所有无偿划转均适用，特殊情况下经审批可以省略掉中间一些步骤，具体下文会提及：

（一）可行性研究

可行性研究是划转双方进行内部决策的基础，是无偿划转程序的第一步。

根据《239号文》，无偿划转可行性论证报告一般应当载明的内容包括：（1）被划转企业所处行业情况及国家有关法律法规、产业政策规定；（2）被划转企业主业情况及与划入、划出方企业主业和发展规划的关系；（3）被划转企业的财务状况及或有负债情况；（4）被划转企业的人员情况；（5）划入方对被划转企业的重组方案，包括投入计划、资金来源、效益预测及风险对策等；（6）其他需说明的情况。

至于可行性论证报告由谁出具，是否必须由具备相关资质的外聘机构来出具？

法规中未做强制，经查询上海市等地无偿划转办理指南，其中之一的材料是可行性论证报告，并同时要求加盖公章。笔者实务案例中，可行性论证报告一般由划转双方合力完成，由划入方负责起草、编制，相关资料、数据等由划出方配合提供，最终加盖编制单位划入方的公章或者加盖划转双方的公章均可，看划转双方上级单位审核需要，因此需要提前与国资监管单位进行沟通、确认。

（二）内部决策

可行性研究报告编制完成后，应当根据《公司法》《公司章程》及《239号文》规定，履行划转双方内部的决策审批流程，形成书面决议文件。

特别地，即使划转双方《公司章程》有特别规定，也必须按照《239号文》第7条履行内部决策程序，即：

1.划入方（划出方）为国有独资企业的，应当由总经理办公会议审议；已设立董事会的，由董事会审议。

2.划入方（划出方）为国有独资公司的，应当由董事会审议；尚未设立董事会的，由总经理办公会议审议。

3.所涉及的职工分流安置事项，应当经被划转企业职工代表大会审议通过。

（三）通知债权人

1.《239号文》的规定

《239号文》第8条规定，划出方应当就无偿划转事项通知本企业（单位）债权人，并制订相应的债务处置方案。第16条规定，批准企业国有产权无偿划转事项，应当审查下列书面材料：……（七）划出方债务处置方案……第18条规定，有下列情况之一的，不得实施无偿划转：……（五）划出方债务未有妥善处置方案的。

根据《239号文》规定，无偿划转中通知债权人的义务主体是“划出方”；划出方应当通知债权人、制订妥善的《债务处置方案》并报审批单位审批，但未强制要求划转事宜及《债务处置方案》必须征求债权人同意。

2.《239号文》中债务处置方案“妥善”的标准及惯常处理

首先，《239号文》未对《债务处置方案》“妥善”标准进行明确规定。实践中，《债务处置方案》只要合理、公平、依法经过审批流程审批即可，一般不会专门去征求每位债权人的同意。

但律师给处理意见时，还是要本着降低未来涉诉风险的原则，结合划出方具体债务情况进行分析。即，如果划出方只有简单的几个债权人，获取同意表示的时间成本、沟通成本等都比较小，一般我们会建议获取债权人的同意函；但如果划出方债权人数量较多、类型不一的，获取同意表示的成本较大、历时较长的，通常也不会去挨个征求债权人的同意。

3.司法案件中关于未征求债权人同意的相关裁判观点

（1）划入方面临以转入财产为限承担连带赔偿责任的风险

未经债权人同意无偿划转，导致划出方无法清偿或不足以清偿债务的，债权人有权要求划入方在划入资产范围内承担连带责任，已经判决的，可以申请追加划入方为被执行人，在划入资产范围内容承担清偿责任。

但需注意，并不是只要未经债权人同意，均可以要求划入方在接收资产范围内承担连带赔偿责任，而是需要满足划出行为直接导致了划出方无法或不足以清偿债务情形才可以，如果划出方尚有能力偿债，但消极清偿，此种情形下，笔者认为是不满足让划入方在划入资产范围内承担清偿债务要求的，此种观点可以参见（2022）辽01民终6916号案件及（2017）最高法民再92号案件。

本文列举了2例支持划入方在划入资产范围内承担清偿责任的案例：

案例1：（2022）京0101执异251号案件

北京市东城区法院认为：作为被执行人的法人或非法人组织，财产依行政命令被无偿调拨、划转给第三人，致使该被执行人财产不足以清偿生效法律文书确定的债务，申请执行人申请变更、追加该第三人为被执行人，在接受的财产范围内承担责任的，人民法院应予支持。……综上，被执行人交道口分中心的财产450万元人民币在转企改制过程中，被无偿划转给交道口公司，致使交道口分中心的财产不足以清偿本案生效法律文书确定的债务，故申请人白某的追加请求于法有据，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十七条第一款第十一项、《最高人民法院关于民事执行中变更、追加当事人若干问题的规定》第二十五条之规定，裁定如下：追加划入方交道口公司为（2017）京0101民初17455号民事判决书相关执行案件的被执行人，在450万元的范围内承担责任。

案例2：（2006）民二终字第236号案件

最高法认为：三、关于公有资产公司应否承担连带责任的问题。……由于企业的所有财产是对其全部债务的一般担保，新兴材料厂在承担保证责任期间，将其持有的骊骅公司的股权无偿转让给公有资产公司的行为，事实上造成了新兴材料厂对债权人进行担保的法人财产的减少。而且无论是新兴材料厂无偿转让资产，还是公有资产公司无偿受让并出售资产，均未对担保人新兴材料厂原有的债务进行处理，也未征得债权人事先同意或者事后认可。该财产转让行为侵犯了债权人抚宁农信联社的权利，客观上造成了金融债权的落空。因此，原审判决公有资产公司在其无偿受让并出售骊骅公司62.09％的股权所得价款范围内与新兴材料厂共同承担连带责任，并无不当。

（2）决议股东面临承担连带责任的风险

《公司法》第20条规定，公司股东滥用公司法人独立地位和股东有限责任，逃避债务，严重损害公司债权人利益的，应当对公司债务承担连带责任。

根据上述规定，作出无偿划转决定的划出方股东如存在滥用公司法人独立地位和股东有限责任，可能被要求就划出方债务承担连带责任。

但，结合现有裁判来看，认定股东滥用公司法人独立地位和股东有限责任，需要提供有效证据，不能仅仅提供股东就无偿划转事项作出的股东会决议或决定。这里就对债权人举证提出了要求，其举证难度较大，如举证不能，也没法追加股东责任。

案例：(2018)云执复102号案件

昆明中院认为：一、关于追加第三人昆明平板玻璃厂为被执行人问题，昆明玻利源燃油化工有限公司主张依据是《中华人民共和国公司法》第二十条第三款，即“公司股东滥用公司法人独立地位和股东有限责任，逃避债务，严重损害公司债权人利益的，应当对公司债务承担连带责任”的规定，但未提交有效证据证明作为被执行人昆明玻璃股份有限公司的股东昆明平板玻璃厂滥用公司法人独立地位和股东有限责任、逃避债务的情形，该项申请与法律规定不符，不予支持。

（3）可能面临撤销划转双方无偿划转行为的风险

《民法典》第538条规定，债务人以放弃其债权、放弃债权担保、无偿转让财产等方式无偿处分财产权益，或者恶意延长其到期债权的履行期限，影响债权人的债权实现的，债权人可以请求人民法院撤销债务人的行为。

《最高人民法院关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》第3条规定，政府主管部门在对企业国有资产进行行政性调整、划转过程中发生的纠纷，当事人向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理。

案例：（2017）最高法民再92号案件

最高法再审认为：一、隧道公司转让其持有的西朗公司股份是否属于执行行政命令，是否适用《中华人民共和国合同法》等民事法律调整的问题。……隧道公司转让股份是执行出资人的决定，而非执行行政决定，换言之，隧道公司即使不服，亦不可向市政园林局提起行政诉讼。因此隧道公司根据市政园林局的决定转让西朗公司股权的行为属于民事行为，应受合同法等民事法律规范调整，不能以隧道公司执行行政指令为由免除其民事责任。三、国富公司的债权是否因隧道公司转让西朗公司股权行为受到损害的问题……没有证据证明当时隧道公司经营困难及因本案股权转让造成债务超过其资产而不能清偿国富公司的债务的情形。因此，国富公司认为隧道公司转让西朗公司股权的行为损害了其利益而请求撤销，该院再审不予支持。

该案例，最终最高法虽然没有支持撤销无偿划转行为，但通过法院认为部分的论述可以看出，法院最终未支持的核心点在于债权人未能举出有效证据证明自身遭受了损失及转让行为是否导致了划出方无法清偿债务，且认可无偿划转不是执行行政决定，而是执行出资人的决定，受民事法律规范调整。

因此，如果债权人能够举证证明因无偿划转导致划出方不能清偿债务而造成债权人损失的，其实是面临被法院撤销划转行为可能的。

（四）审计或清产核资

《239号文》第九条规定，划转双方应当组织被划转企业按照有关规定开展审计或清产核资，以中介机构出具的审计报告或经划出方国资监管机构批准的清产核资结果作为企业国有产权无偿划转的依据。

根据《239号文》规定，无偿划转审计或清产核资的义务主体是“划出方”。

很多人在这一步有疑问，是选择聘请中介机构“审计”还是选择“清产核资”？

笔者认为两者是一种选择关系，没有强制性规定要求某些特定情形下必须选其一。划出方可提前与划出方国资监管机构沟通，根据其建议来进行选择。

但提示，关注的两个核心问题，其一关注程序期限，其二关注程序复杂度。

划出方开展审计涉及到聘请会计师事务所、现场尽调、出具审计报告的过程，可提前与会所沟通出具审计报告的最晚期限，选择开展审计的优点是期限相对可控且流程相对清晰。

清产核资需报划出方国资监管机构批准，具体期限及流程是否复杂需要根据划出方国资监管机构审批要求来。存在某些无偿划转项目划出方国资监管机构的审批会比审计快，但对于比较复杂的产权划转往往审批流程较长。因此，前期还是要与国资监管机构进行沟通，听取他们的建议。

（五）签订无偿划转协议

1.划转协议内容

根据《239号文》第10条规定，划转协议“应当”签署，且要求必须包含9项必备内容：（1）划入划出双方的名称与住所；（2）被划转企业的基本情况；（3）被划转企业国有产权数额及划转基准日；（4）被划转企业涉及的职工分流安置方案；（5）被划转企业涉及的债权、债务(包括拖欠职工债务)以及或有负债的处理方案；（6）划转双方的违约责任；（7）纠纷的解决方式；（8）协议生效条件；（9）划转双方认为必要的其他条款。

2.划转协议生效时间

根据《239号文》，划转协议生效应当以本次划转经有权机构批准为前提，未批准即使满足了协议签署要件也不生效。

特别注意：划转协议生效以前，划转双方不得履行或者部分履行。

（六）报批

1.报批对象（审批机构）

针对不同的无偿划转双方之间的关系，报批对象是不同的，经总结存在以下几种情形：

（1）在同一国资监管机构所出资企业之间无偿划转

由所出资企业共同报国资监管机构批准。

（2）在不同国资监管机构所出资企业之间无偿划转

由所出资企业分别报同级国资监管机构批准。

（3）实施政企分开的企业的国有产权无偿划转所出资企业或其子企业持有

由同级国资监管机构和主管部门分别批准。

（4）下级政府国资监管机构所出资企业国有产权无偿划转上级政府国资监管机构所出资企业或其子企业持有

由下级政府和上级政府国资监管机构分别批准。

（5）企业国有产权在所出资企业内部无偿划转

由所出资企业批准并抄报同级国资监管机构。

2.报批提交资料

根据《239号文》，国资监管机构审查下列文件，且必须书面提供：

（1）无偿划转的申请文件；

（2）总经理办公会议或董事会有关无偿划转的决议；

（3）划转双方及被划转企业的产权登记证；

（4）无偿划转的可行性论证报告；

（5）划转双方签订的无偿划转协议；

（6）中介机构出具的被划转企业划转基准日的审计报告或同级国资监管机构清产核资结果批复文件；

（7）划出方债务处置方案；

（8）被划转企业职代会通过的职工分流安置方案；

（9）其他有关文件。

3.重新报批情形

根据《239号文》，存在以下2种情形时，需要重新报批：

（1）在无偿划转事项经上述程序审批后，划出方和划入方调整产权划转比例；

（2）在无偿划转事项经上述程序审批后，划转协议有重大变化的。

（七）账务调整、产权登记

账务调整及产权登记是无偿划转最后的步骤。

划转双方应当依据相关批复文件及划转协议，进行账务调整，按规定办理产权登记等手续。

（八）工商登记（有限责任公司股权）

如涉及划转的是有限责任公司股权，则在进行第七步的同时可以按照市场监督管理部门要求准备资料提交工商变更登记。

此处工商变更登记，应当根据《市场主体登记管理条例》及国家市场监督管理总局印发的《关于更新<市场主体登记提交材料规范><市场主体登记文书规范>的通知》（市监注[司]函[2022]169号）规定执行，提交申请书、决议及批复文件等。

注意，根据现有司法判例，批复不能代替股东会决议（或股东决定。）

二、无偿划转核心关注要点

（一）适用主体

无偿划转适用主体有严格的限制。截至目前，主要包括以下几类：

1.政府机构、事业单位；《239号文》

2.国有独资企业；《239号文》

3.国有独资企业、国有独资公司、国有事业单位投资设立的一人有限责任公司及其再投资设立的一人有限责任公司；《25号文》

4.国有全资企业；《95号文》

上述4项主体之间均可以互相进行国有产权的无偿划转。

5.国有控股、实际控制企业内部实施重组整合，经国家出资企业批准，该国有控股、实际控制企业与其直接、间接全资拥有的子企业之间，或其直接、间接全资拥有的子企业之间（可比照）。《39号文》

注意，第5项情形是严格限定的主体之间，即：国有控股、实际控制企业的无偿划转仅能与其直接、间接全资拥有的子企业之间，或其直接、间接全资拥有的子企业之间进行，国有控股、实际控制企业不能与国有独资企业、国有全资企业进行企业国有产权或实物资产无偿划转（国资委在其官网已经明确答复）。

除上述法规约定的类型外，除非经特别审批，其他类型主体不能成为无偿划转的主体。

（二）划转标的

划转标的简而言之为国家对各种企业出资所形成的权益，主要包括：

1.企业持有的如下国有产权

（1）有限责任公司股权（《239号文》）；

（2）非上市股份有限公司股份（《760号文》）；

（3）上市公司股份（《36号文》）。

2.企业国有实物资产

根据《239号文》第21条规定，企业实物资产等无偿划转参照本办法执行。

具体哪些属于这里的实物资产，知识产权等无形资产是否涵盖，本文不重点论述，根据目前已经公示的相关资料（可以参考部分国有上市公司无偿划转公告），知产也属于划转标的，具体在个案中讨论。

（三）有限责任公司股东优先购买权问题

《239号文》规定，有限责任公司国有股权的划转，还应当遵循《中华人民共和国公司法》的有关规定。但《公司法》未规定无偿划转的内容，仅在第84条最后一款规定“公司章程对股权转让另有规定的，从其规定”。

而司法判例中态度也不一：

其一，认为无偿划转是民事行为，适用《公司法》优先购买权规则，公司章程另有规定，从其规定：

如上文（2017）最高法民再92号案件中最高法观点，认为是一种民事行为。

其二，认为无偿划转是一种行政行为，不适用《公司法》优先购买权规则：

如（2021）最高法民申74号民事裁定书认为：经济总公司系全民所有制企业，受清远市人民政府直接管理，其资产属于国有资产，清远市人民政府对该股权转让行为具有决定权。本案股权转移是清远市人民政府批复产生的法律效果。

其三，公司章程另有约定的，从其约定：

如（2017）最高法民终205号民事判决书认为：甘肃鑫汇公司章程第十四条第三款规定，股东不得将股权无偿赠予他人，但根据国有资产无偿划拨规定的不在此限，且无偿划拨不适用关于股权转让的规定……甘肃汇能公司向酒泉汇能公司划转股权亦未约定对价，其实质是基于甘肃电力集团的决定对国有资产进行划拨，故该股权划转行为不应当适用关于股权转让的规定。

针对上述是否适用《公司法》优先购买权争议，为避免届时其他股东提起诉讼主张优先购买权，笔者建议：投资前与有限责任公司其他股东进行明确约定，最好在《公司章程》或类似文件中书面明确国有股权无偿划转不适用《公司法》关于股东优先购买权的相关规定。

此外，一些省份的国资委就无偿划转涉及的有限责任公司股东优先购买权问题专门作出规定，这种情形下，就必须严格遵照履行：

如《天津市企业国有产权无偿划转管理办法》第10条规定，被划转企业应当按《中华人民共和国公司法》和公司章程等规定就无偿划转事项征得被划转企业其他股东同意，并出具股东（大）会决议。

《上海市企业国有产权无偿划转管理办法》第10条规定，划转标的为公司制企业部分股权的，应按《中华人民共和国公司法》和公司章程规定征得被无偿划转企业其他股东同意。

（四）职工分流安置

根据《239号文》，所涉及的职工分流安置事项，应当经被划转企业职工代表大会审议通过。

但，并非所有无偿划转均会涉及职工分流安置问题，划转部分非股权类资产或划转部分股权但不影响划出方继续存续的，可能不涉及职工分流安置问题。职工安置多发生在股权划转情形中，尤其划出后涉及主体变更、划出方不继续经营的情形中，此时，就需要编制职工安置方案，召开职代会进行审议并形成有效的书面决议。

（五）特定情形下的无偿划转

《239号文》第19条规定：“下列无偿划转事项，依据中介机构出具的被划转企业上一年度（或最近一次）的审计报告或经国资监管机构批准的清产核资结果，直接进行账务调整，并按规定办理产权登记等手续。（一）由政府决定的所出资企业国有产权无偿划转本级国资监管机构其他所出资企业的；（二）由上级政府决定的所出资企业国有产权在上、下级政府国资监管机构之间的无偿划转；（三）由划入、划出方政府决定的所出资企业国有产权在互不隶属的政府的国资监管机构之间的无偿划转；（四）由政府决定的实施政企分开的企业，其国有产权无偿划转国资监管机构持有的；（五）其他由政府或国资监管机构根据国有经济布局、结构调整和重组需要决定的无偿划转事项。”

按照上述第19条规定，除了直接进行账务调整、办理产权登记外，是否还需要履行可行性研究、内部决策、通知债权人、签订划转协议等其他程序？国资委对此做了答复（以下摘自国资委官网2022年6月9日的答复）：

问题：请问适用该条款（《239号文》第19条）进行产权无偿划转时，是否还需要按照该暂行办法第二章的规定履行可行性研究、内部审议决策、通知债权人制定债务处置方案、审计或清产核资、签订划转协议等程序？

国资委回复：符合《关于印发<企业国有产权无偿划转管理暂行办法>的通知》（国资发产权[2005]239号）第十九条规定的无偿划转事项，可直接进行账务调整，是否需履行可行性研究、内部审议决策、通知债权人制定债务处置方案、审计或清产核资、签订划转协议等程序，应按做出决定的政府或国资监管机构要求办理。

（六）禁止或限制无偿划转的情形

根据《239号文》，以下情形不得进行无偿划转：

（1）权属关系不明确或存在权属纠纷的企业国有产权不得进行无偿划转；

（2）被划转企业主业不符合划入方主业及发展规划的；

（3）中介机构对被划转企业划转基准日的财务报告出具否定意见、无法表示意见或保留意见的审计报告的；

（4）无偿划转涉及的职工分流安置事项未经被划转企业的职工代表大会审议通过的；

（5）被划转企业或有负债未有妥善解决方案的；

（6）划出方债务未有妥善处置方案的。

另外，针对以下三种情形要特别注意：

（1）被设置为担保物权的企业国有产权无偿划转，应当符合《民法典》物权编之担保物权的有关规定；

（2）有限责任公司国有股权的划转，还应当遵循《公司法》的有关规定；

（3）企业国有产权无偿向境外划转及境外企业国有产权无偿划转不适用《239号文》，具体办法另行制定。央企可以参照《中央企业境外国有产权管理暂行办法》（国资委令第27号）以及《关于进一步加强中央企业境外国有产权管理有关事项的通知》（国资法产权规[2020]70号），其他国资企业可以参照各省的国资监管规定以及咨询国资监管部门相关政策。

三、无偿划转现行有效的法规

截至2024年11月，以下关于企业国有产权无偿划转的法规均是有效的，但是在适用范围上却是略有差异：

1999.09.27发布并实施的《关于企业国有资产办理无偿划转手续的规定》（财管字(1999)301号），简称“《301号文》”，该文是对无偿划转程序的规定，但自从出台了《239号文》，《301号文》适用其实被搁置了，相关主体大多均依照《239号文》履行相关程序；

2005.08.29发布并实施的《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》（国资发产权[2005]239号），简称“《239号文》”；

2009.02.16发布并实施的《企业国有产权无偿划转工作指引》（国资发产权[2009]25号），简称“《25号文》”，主要规范央企无偿划转工作；

2014.07.11发布并实施的《关于促进企业国有产权流转有关事项的通知》（国资发产权[2014]95号），简称“《95号文》”，扩大了无偿划转适用范围；

2018.05.16发布并于2018.07.01实施的《上市公司国有股权监督管理办法》（国资委、财政部、证监会令第36号），简称“《36号文》”，主要规范上市公司国有股权变动，其中第五章专门规定了“国有股东所持上市公司股份无偿划转”；

2018.11.19发布并实施的《关于进一步明确非上市股份有限公司国有股权管理有关事项的通知》（国资厅产权[2018]760号），简称“《760号文》”，主要规范非上市股份公司国有股份管理；

2022.05.16发布并实施的《关于企业国有资产交易流转有关事项的通知》（国资发产权规[2022]39号），简称“《39号文》”，扩大了无偿划转适用范围。

四、总结

企业国有产权无偿划转是针对特定主体之间的国家出资权益的划转行为，并不是所有国有主体间均可进行，也不是所有产权均可作为划转标的，存在限制或禁止无偿划转情形。

企业国有产权无偿划转必须按照法定程序进行，在满足特定审批情形下方可省略部分步骤，而直接进行账务调整、办理产权登记。

企业国有产权无偿划转虽然是国资保值增值的一种流转行为，但也会涉及到侵犯民事主体权益而导致争议的风险，因此需要依法依规履行整个划转流程，并提前做好风险预防工作。

最后，因企业国有产权无偿划转相关的专项法规颁布时间太过久远，现实中遇到了很多当时法规没法涵盖的情况，包括文中提到的是否需要债权人同意、股东优先购买权争议等问题。我们期待国资监管机构在不远的将来能够出台新的关于无偿划转的专门的详细的监管规则，就相关实务处理中遇到的疑虑进行进一步明确。此外，大家如果遇到确实无法解决的关于企业国有产权无偿划转相关的实物操作问题，也可以去国资委互动交流板块留言，通过大家的问题反馈，相信也能为未来的监管新规助力。