接上文：高朋聚焦 | 环资律师带你看懂“百亿毒地案”（二）：土壤污染治理与修复责任划分

近日，上海陆家嘴金融贸易区开发股份有限公司（证券简称：陆家嘴；证券代码：600663.SH）向江苏苏钢集团有限公司（以下简称：苏钢集团）及政府部门、第三方机构索赔高达100多亿元的“毒地”案冲上热搜。复杂的土壤污染问题、巨大的索赔金额让案件变得更加扑朔迷离。笔者从资源环境法律角度陆续给大家做些梳理评判。

2016年10月17日，上海陆家嘴公司下属全资公司联合竞得苏州绿岸房地产开发有限公司（以下简称“绿岸公司”“标的公司”）95%股权，总交易额85.25亿元，绿岸公司的主要资产为名下位于苏州市高新区浒墅关镇苏通路北、苏钢路东的苏地2008-G-6号宗地，划分为17地块。2022年以来，陆家嘴确定其中的14个地块“有毒”，土壤或地下水中诸多元素大幅超标，存在严重污染风险，不符合地块原对应的规划用地标准。

随后公司推动一系列维权，2023年8月，陆家嘴方（上海佳湾资产管理有限公司、上海佳二实业投资有限公司、上海陆家嘴金融贸易区开发股份有限公司）一口气告了江苏苏钢集团有限公司、苏州市环境科学研究所、苏州市苏城环境科技有限责任公司、苏州国家高新技术产业开发区管理委员会、苏州市自然资源和规划局等5家单位，分属于交易主体、第三方事业单位/公司、政府及主管部门。我们不禁想问：到底谁能告谁，即原被告主体问题。

一、土壤污染责任纠纷案件中原被告适格的意义

“土壤污染责任纠纷”是指什么？是指由于人类活动产生的污染物进入土壤并积累到一定程度，引起土壤质量恶化，并进而造成农作物中某些指标超过国家标准，使他人人身财产受到损害，或者其他公共环境、公共财产遭受损害，或者有造成损害的危险时，责任人依法应当承担侵权责任所引发的纠纷。2008年版《民事案件案由规定》规定了水、大气、噪声、放射性共4种污染侵权纠纷，尚无土壤污染侵权纠纷，直至2011年版新增了土壤污染责任纠纷，并在2020年版调整顺序至大气、水污染责任纠纷之后。

在具有长期隐蔽性、滞后性和累积性特点的土壤污染责任纠纷中，一块土地上可能存在这多批企事业单位和生产经营者、发生过多轮生产经营活动，或者其他活动，如何明确对土壤污染负有责任的侵权人、共同侵权人作为被告，推动此类纠纷精准、有效解决，显得尤为重要。

根据《民事诉讼法》规定的涉及当事人的起诉条件，原告应当与本案“有直接利害关系”，被告应当“明确”。这种差异化的起诉标准可以概括为“原告适格、被告明确”[1]。在符合其他受理条件的情况下，人民法院应当立案受理并使案件进入实体审理程序。除非原告有恶意诉讼之目的时，法院应裁定驳回起诉外，被告不存在适格之说。

因此，在立案登记制实施多年的现在，原被告适格的准确表述应为：谁是适格原告、被告是否明确。

二、哪些主体有权提起土壤污染责任纠纷诉讼？

《民法典》在侵权责任编设定“环境污染和生态破坏责任”专章，第1229条规定，因污染环境、破坏生态造成他人损害的，侵权人应当承担侵权责任。《环境保护法》第64条规定，因污染环境和破坏生态造成损害的，应当依照《中华人民共和国侵权责任法》的有关规定承担侵权责任。《土壤污染防治法》第96条规定，污染土壤造成他人人身或者财产损害的，应当依法承担侵权责任。土壤污染责任人无法认定，土地使用权人未依照本法规定履行土壤污染风险管控和修复义务，造成他人人身或者财产损害的，应当依法承担侵权责任。土壤污染引起的民事纠纷，当事人可以向地方人民政府生态环境等主管部门申请调解处理，也可以向人民法院提起诉讼。

《最高人民法院关于审理生态环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2023〕5号，以下简称《司法解释》）第一条规定，侵权人实施污染环境、破坏生态行为造成他人人身、财产损害，被侵权人请求侵权人承担生态环境侵权责任的，并列举了5种污染环境、破坏生态行为情形。

根据上述规定，有资格提起土壤污染责任纠纷的民事诉讼（非特殊说明，本文所指民事诉讼均为民事私益诉讼）主体为受到人身或者财产损害的公民、法人和其他组织。从受损害类型分别来看：

（一）被侵权人受到人身损害情形分析

按照《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2022〕14号）规定，人身损害指生命、身体、健康遭受侵害，“赔偿权利人”是指因侵权行为或者其他致害原因直接遭受人身损害的受害人以及死亡受害人的近亲属。对此，假设案涉土地有引起人身损害诉求，则属另案。

（二）被侵权人受到财产损害的情形分析

根据《宪法》《民法典》等规定，民事主体的财产为合法收入、房屋、储蓄、生活用品、文物、图书资料、林木、牲畜和法律允许生产资料以及其他合法动产和不动产，也包括金融资产、知识产权、数据等。在本案中，土地使用权人绿岸公司，基于母子公司的独立性，其作为被侵权人向目前仍然持有5%股权的苏钢提起诉讼，自然是可以的。不过本案并没有如此操作，绿岸公司只列为第三人，是否基于诉讼策略安排，不得而知。

难点在受到间接财产损失情况下的原告资格认定。经查阅，目前陆家嘴通过佳湾、佳二公司持有绿岸房地产95%的股权，足够合并报表，陆家嘴对绿岸具有绝对的支配和控制权，子公司绿岸公司名下17个地块因污染而开发利益受损将直接导致母公司利益受损。笔者认为，作为股东或间接持股人的陆家嘴、佳湾、佳二公司，如能证明侵权行为造成股东利益受损，向侵权人主张权益并无不可。

因此，基于财产损失而起的“百亿毒地案”中，要论土壤污染造成的损失，首先是土地所有权人，即全民财产权益受损（此种情形，生态环境损害赔偿和环境公益诉讼均可实践，本文暂不作分析）；其次是土地使用权持有人，绿岸公司基于土地使用权，对土地占有、使用，而获得收益，是财产受到直接损失的赔偿权利人。最后对于陆家嘴及佳二、佳湾公司，其作为绿岸公司的股东或间接持股人，如能证明基于土壤污染，对绿岸公司收益基于股东权益受损，有权提起诉讼，诉讼的利益归于子公司绿岸公司，其诉讼主体适格。

此外，理论上来说，购房者、居住于此的人也可能受到污染影响或形成经济损失、或因污染至人身损害，成为被侵权人。

三、如何准确列明土壤污染责任纠纷被告？

按照《民法典》和《司法解释》规定理解，侵权人是指实施了污染环境、破坏生态行为的公民、法人和其他组织，即污染行为导致的损害，责任人是污染者，终身担责，其作为侵权人列为被告没有任何障碍。在侵权纠纷中，共同侵权也是比较常见的情形，共同侵权行为是指加害人为二人或二人以上共同侵害他人合法民事权益造成损害，加害人应当承担连带责任的侵权行为。《司法解释》第四条第二款规定，行为人以外的其他责任人对损害发生有过错的，应当承担侵权责任。《土壤污染防治法》规定了土壤污染责任人、土地使用权人和第三方机构承担土壤污染治理和修复责任划分（已在本系列上篇文章《环资律师带你看懂“百亿毒地案”（二）：土壤污染治理责任划分》进行分析）。

（一）第三方机构连带责任

根据《环境保护法》和《司法解释》规定，可知，环境影响评价机构、环境监测机构等专业机构在有关环境服务活动中弄虚作假，如故意出具失实评价文件，对造成的环境污染和生态破坏负有责任的，法院支持被侵权人请求第三方机构承担连带责任。因此，第三方机构列为土壤污染责任纠纷被告，有明确的法律依据，只不过难点在于如何证明第三方机构与利益相对方恶意串通。

（二）其他情形探讨：政府及自然资源部门

“百亿毒地案”引起广泛讨论的焦点之一，有人认为苏州国家高新技术产业开发区管理委员会、苏州市自然资源和规划局既非合同当事人，也没有实施污染土地的行为，如果因其监管不力或不作为，造成股权买受人利益受损，构成民事共同侵权也不合理。对此，笔者认为，对于涉案土地，开发区管委会和市自规局不仅是监管主体，也是土地所有权的授权管理者，行使土地收储、产权登记、管理、出让等一系列行为。根据笔者从事土地储备、开发区等特殊区域数十个开发建设项目实务经验来看，此类开发区管委会作为政府派出机构，机构成立的“命题”就是对开发区进行“开发、建设”并履行管理职责，区域内土地出让金作为地方财政最为重要的政府性基金收入，在计提各类专项后也基本专门用于当地开发建设。

虽然2019年《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》规定土地、房屋等征收征用补偿协议、矿业权等国有自然资源使用权出让协议作为行政协议，提起行政诉讼的，应当受理。但针对本案涉及的土地收储和出让发生时间均较早，过去理论和实务界对于收储协议和土地使用权出让协议属于行政协议还是民事协议，有不同意见和观点，不同的判决中有认定为行政协议的，也有认定为民事协议的。更何况，本案涉及土地收储、出让、调规变性等，置于当时更多的是配合城市发展、土地利用等规划而“走个程序”。但政府在这些行为，包括后续2016年股权交易——土地使用权人绿岸公司未变更但公司实际控制人发生变更时，存在执行“土十条”力度不足，对地块污染治理明显“缺乏注意”，可能更关心谁来“开发建设”（不排除苏钢停产搬迁安排中，政府和苏钢有会议、协议、纪要之类的，计划安排后续由苏钢负责原厂区的开发，所以才有陆家嘴方披露管委会曾有阻止苏钢“卖地”），也可能基于对污染的认知不足，当然也不排除一系列违法违规、弄虚作假、不依法履职之类。

在环境侵权领域，政府、自然资源及相关部门，被授权后基于自然资源所有权人的法律地位，依据《民法典》第1234-1235条规定可以作为原告向污染者主张生态环境损害赔偿，即生态环境损害赔偿制度。从制度演进上来看，“自然资源产权虚置，所有权人不到位”的情况已有很大改观，如前第一部分所述，政府和自然资源部门也能作为原告，向苏钢、陆家嘴等主体索赔因排放污染行为、开发利用过程中未依法治理并采取控制污染转移措施而导致的生态环境损害。

总之，从立案“明确被告”的要求来讲，基于管委会和自规局可能在土地收储、出让、调规、土地监管等活动中构成共同民事侵权，要求管委会和自规局承担侵权责任而列为共同被告，也并非不可。

综上，以土壤污染责任纠纷案由提起诉讼，可以突破合同案件诉讼主体的局限性，即合同案件中只能向合同相对方主张权利，而不能延及其他主体，除非有法律的特别规定；侵权纠纷可以将各方力量尽可能纳入进来。

引用及注释：

[1]袁琳：《民事诉讼中被告适格的审查与裁判》，《法学》(沪)2021年第20218期 第137-150页。