最初の記事「行政協定紛争実務シリーズ（一）｜一緒の政府フランチャイズ経営協定訴訟を視野に」では、行政協定の概念と必須要素、および行政協定と民事契約を区別する意義、方法を簡単に紹介した。同時に、私たちは大公県政府が2016年4月15日に暖心会社に「通知」を解除した後、暖心会社は2019年11月8日に「公聴会を開くべきだが開かなかった」として、「大公県政府が2016年4月15日に「通知」の形で行った熱供給フランチャイズ経営協定の解除、原告の熱供給フランチャイズ経営権の回収という行政行為」を取り消す行政訴訟を提起したことに言及した。しかし、起訴期限が切れたため、結果的に山東高院に起訴を却下された。

本文はシリーズ文章の第2編であり、以下の問題をめぐって展開する：1、行政協議紛争の訴訟時効と起訴期限はそれぞれどのように確定するか、2.私たちはこの事件を引き継いだ後、なぜ荷沢中院に「被告の大公県政府が2016年4月15日に『通知』の形式で行った熱供給フランチャイズ経営協定の解除、原告の熱供給フランチャイズ経営権の回収という行政行為が無効であることの確認を求めた」という訴訟請求を追加したのか、3.行政行為無効の訴えが起訴期限に制限されているかどうかを確認する。

一、行政協定紛争の訴訟時効と起訴期限

（一）権利保護請求期間において、行政協定訴訟は二分法を採用する

『行政協議司法解釈』第25条は、行政相対人が行政機関が法に基づいて履行せず、約束通りに行政協議を履行していないことに対して訴訟を提起した場合、訴訟の時効は民事法律規範を参照して確定する、行政機関の変更、行政協定の解除などの行政行為に対して訴訟を提起した場合、起訴期限は行政訴訟法及びその司法解釈に基づいて確定する。これにより、権利保護請求の期限について、行政協議訴訟は二分法を採用する：

一方、行政機関が法に基づいて履行せず、約束通りに履行していない契約履行紛争に対しては、訴訟時効制度が適用される。訴訟の時効は一般的に「権利者が権利が損害を受け、義務者であることを知っているか、知っておくべき日から3年」である[1]。

一方、行政機関が合意を変更・解除する一方的な権力的行政行為に対して訴訟を提起する場合、行政訴訟手続には起訴期限制度が適用される。起訴期限は一般的に「行政行為を行ったことを知っているか知っておくべき日から6ヶ月」である[2]。

（二）訴訟時効と起訴期限の区別

訴訟の時効と起訴期限はいずれも一定の期間を設定するためであり、かつ期間が経過すると原告に何らかの不利な影響を与え、権利者に適時に権利を行使するよう促すが、両者には以下のような重大な違いがある：

1.法律の性質が異なる。起訴期限は訴訟の合法性要件、すなわち訴訟が裁判所に受理される法定条件であり、行政訴訟法においては訴訟手続法律制度であると規定されている。訴訟時効は訴訟に理由がある要件であり、権利者の権利が完全な権利であるかどうかにかかわる認定は、民事実体法規範である。

2.発生した法的結果は異なる。起訴期限が正当な理由なく満了した後、原告は訴権を喪失し、人民法院は原告が提起した訴訟を受理しなくなり、すでに立件された場合、起訴を却下する裁定を下す[3]。訴訟の時効が満了した後、関係当事者は裁判所に起訴することができ、裁判所は受理しなければならず、時効経過を理由に起訴を却下したり却下したりすることはできないが、権利者の実体的権利は裁判所の強制力保護を受けることはできない。

3.可変性が異なる。訴訟時効は特定の条件に合致した場合、中断、中止、延長することができる。起訴期限は不変期間であり、特別な場合には遅延された時間の延長や控除を申請することができますが、いかなる場合にも中断や中止の問題は発生しません。

4.司法審査の主体性が異なる。当事者が訴訟時効抗弁を提出していない場合、裁判所は訴訟時効期間が経過したかどうかを自発的に審査しない[4]。起訴期限は起訴条件の一つとして、当事者が抗弁を提出したかどうかにかかわらず、裁判所は自発的に起訴時間が期限を超えたかどうかを審査し、もし超えた場合、法に基づいて起訴を却下する裁定をしなければならない。

このように、行政相対人が「行政機関の一方的な変更、解除協議を知っているか、知っておくべきだ」という時間が訴訟の期限を超えており、訴訟の時効を超えていない場合、行政訴訟や民事訴訟を起こして紛争解決を行った結果には根本的に異なる可能性がある。

二、本件暖心公司は荷沢中院に「大公県政府のフランチャイズ経営協定解除の行政行為を取り消す」という判決を求め、法定の起訴期限を超えた

行政訴訟の起訴期限は通常6ヶ月であり、『最高人民法院の「中華人民共和国行政訴訟法」の適用に関する解釈』第64条によると、行政機関が行政行為を行った場合、起訴期限を告知していない場合、起訴期限は相対的に人が知っているか、あるいは起訴期限を知っている日から計算するが、行政行為の内容を知っているか、知っているべき日から最長1年を超えてはならない。

本件では、2016年4月15日、大公県政府は暖心公司に『通知』を出し、フランチャイズ経営協定を解除し、フランチャイズ経営権を回収することを明らかにした。一方、大公県政府の「通知」では暖かい会社の起訴期限が告知されていないため、起訴期限は遅くとも2017年4月15日までとなっている。

2019年11月8日になって、心温公司は行政訴訟を提起し、大公県政府の一方的なフランチャイズ経営協定の解除を求める行政行為を取り消したが、これは明らかに起訴期限を超えており、山東高裁は心温公司の起訴を却下して法律の規定に合致している。

三、私たちは「フランチャイズ契約解除の行政行為が無効であることを確認する」訴訟請求の増加を申請し、その目的の一つは訴訟期限が切れた問題を補うためである

暖心公司は行政行為の取り消しの訴えに失敗した後、行政補償の額の基準は通常行政賠償の基準より低いと感じたため、荷沢中院、山東高院の裁判文書における導きに基づいて行政補償訴訟を提起するのではなく、単独で行政賠償訴訟を提起した。単独とは、県政府の違法性が確認されていない場合、県政府に直接3億1000万元の損害賠償を請求することを意味する。

『行政賠償事件のいくつかの問題の審理に関する最高人民法院の規定』（以下『旧行賠償解釈』と略称し、法発[1997]10号、2022年5月1日失効）第21条の規定に基づき、賠償請求人が単独で行政賠償訴訟を提起するには、以下の条件に合致しなければならない：…（4）加害行為が具体的な行政行為である場合、この行為は違法であることが確認された、（5）賠償義務機関はすでに先に処理したか、法定期限を超えて処理しない、……（7）法律に規定された起訴期限に合致する。【注意：この法規に変化があり、『行政賠償事件のいくつかの問題の審理に関する最高人民法院の規定』（以下『新規賠償解釈』と略称し、法釈［2022］10号、2022年5月1日発効）による第13条、行政行為が違法であることが確認されておらず、相対的に人が行政賠償訴訟を提起した場合、人民法院は行政訴訟を提起した際に一括して行政賠償訴訟を提起したものと見なすべきである。行政行為が違法であることが確認され、かつ以下の条件に合致している場合、相対人は単独で行政賠償訴訟を提起することができる：…④賠償義務機関はすでに先行処理しているか、法定期限を超えて処理しない、……⑥法律で定められた起訴期限内に訴訟を起こす。つまり、相対人が行政賠償訴訟を提起した場合、行政行為が違法であり、行政訴訟の起訴条件に合致していないことが確認された場合、一括して行政賠償訴訟を提起したとみなす、行政賠償訴訟を単独で提起する場合は、関連する起訴条件に合致するとともに、行政行為が違法であることが確認されていることを前提とする必要がある。[5]】

では、「旧行賠償解釈」によると、暖心公司が単独で行政賠償訴訟を提起するには、以下の3つの法的障害がある：第一に、大公県政府が一方的にフランチャイズ経営協定を解除する行為は、違法であることが確認されていない、第二に、大公県政府が先行処理したか、法定期限を超えて処理しない場合は存在しない、第三に、暖かい会社の行政賠償訴訟は、法定の起訴期限を超えている可能性が高い。

上記の法律上の難題を回避するために、私たちは研究後、暖かい会社が単独で行政賠償訴訟を起こすのではなく、一緒に行政訴訟を起こすことを前提にする必要があると考えています。この考え方では、行政行為の取り消しの訴えが失敗した後、理論的には暖かい会社が提起できる行政訴訟には、「行政行為が違法であることを確認してください」「行政協議を解除してください」「行政行為が無効であることを確認してください」が含まれている。次に、実行可能性を1つずつ分析します。

まず、「行政行為が違法であることを確認してください」について、『旧行賠償解釈』第23条は、対人が行政訴訟を提起すると同時に行政賠償請求を一括して提出した場合、その起訴期限は行政訴訟の起訴期限の規定に従って執行すると規定している。つまり、起訴期限については、違法であることを確認してもらうことと、起訴取り消しと変わらないことを確認してもらうことで、結局、暖かい会社はすでに6ヶ月の起訴期限を超えている。（注意：この法規には変化があるが、すなわち『新規賠償解釈』第19条は、対人が一括して行政賠償訴訟を提起した場合、人民法院は審査を経て行政訴訟が起訴条件に合致しないと判断した場合、一括して提起した行政賠償訴訟に対して、立件しないと裁定した、すでに立件されている場合は、起訴を棄却する裁定を下す。しかし、最終的な判断や結果には影響しない。新旧法規の意味は、権利侵害の行政行為事件が主訴として法定起訴条件に合致しない場合、一括して提起された行政賠償訴訟も起訴条件に合致しないからである[6]。そのため、この道は通用しない。

次に、相対的な人が「行政合意の解除を訴える」には法的根拠があるが[7]、その法的結果には損害賠償も含まれる[8]。しかし、行政協議系行政機関が公共利益または行政管理目標を実現するために締結したことに鑑み、約束解除条件の達成または法定解除の状況が現れ、人に対して解除協議の形成訴権の行使を怠ると、協議関係が不確定で不安な状態になり、ひいては国益と社会公共利益を損なうことになるため、相対人は確定期間内または合理期限内に裁判所に協議の解除を請求しなければならない。この確定期間または合理的な期限を超えると、裁判所はその訴えを支持してはならない。「合理的期限」とは何かについては、人民法院が具体的な事件状況と結びつけて認定した[9]。『契約法』第95条第2項は催告がない場合の解除権行使期限の規定が不明確であり、私たちは『民法典』第5604条、『最高人民法院の分譲住宅売買契約紛争事件の審理に関する法律の若干の問題の解釈』第11条などの規定と結びつけて、解除権の除外期間は通常1年であることを知ることができる。そのため、心温公司が法定または約定された契約解除権を有していても、2016年に県政府が協議を解除し、フランチャイズ権を回収した後、2021年9月になって協議解除を訴えた場合、その解除権は1年を超える排除期間によって消滅し、解除請求は裁判所の支持を得られない。だから、私たちもこの救済経路を選んでいません。

最後に、「大公県政府によるフランチャイズ契約解除の行政行為が無効であることを確認してください」との訴えについて。主流の見方では、「起訴は行政行為が無効であることを確認してください」は起訴期限の制限を受けない。この観点は私のために使用されるように、ちょうど本件の暖かい会社の起訴期限が切れた根本的な欠陥を補うことができる。また、「行政訴訟法」第76条に基づき、人民法院の判決が無効であることを確認した場合、原告に損害を与えた場合、法に基づいて被告に賠償責任を負わせることを判決する。そのため、論理的には、行政行為無効の訴えと行政賠償請求とのつながりがスムーズになる。

上記の理由に基づいて、私たちは一審の開廷前に訴訟請求の増加を申請しました。つまり、「大公県政府のフランチャイズ経営協定解除の行政行為が無効であることを確認する」ということです。私たちの訴訟の考え方は、大公県政府が法定または約定された契約解除状況を持たず、かつ聴聞会を開催していない場合に、勝手にフランチャイズ契約を解除することは重大かつ明らかな違法であり、裁判所は無効を確認しなければならないと主張している[10]。そして、この無効な行政行為により、心温まる会社に重大な経済的損失を与えたため、大公県政府は賠償すべきである[11]。

四、行政行為無効の訴えはいったい起訴期限の制限を受けているのか。

行政行為無効の訴えは、果たして起訴期限に制限されているのだろうか。この質問の答えについては、いくつかの変化があります。

（一）最高裁判所は以前の裁判文書の中で、行政行為無効の訴えも起訴期限の制限を受けていると考えるか、事件実体結果論、すなわち審理後に行政行為が無効な状況に合致していないと判断した場合、起訴期限制度を適用する

一部の事件では、最高裁は「行政行為無効の訴えは起訴期限の制限を受けるべきだ」としている。たとえば、（2017）最高法行申4580号事件において「陳鴻祥氏が無効行政行為に起訴期限が存在しないと主張した問題について、行政訴訟法及び関連司法解釈に無効行政行為の起訴期限に対する特別な規定はなく、行政相対人又は利害関係人が行政行為の無効確認を求めて提訴した場合、依然として行政訴訟法及び関連司法解釈の起訴期限に関する一般的な規定に適している。合法規定」、（2017）最高法行申8558号事件では、「当事者が行政行為の無効を確認する訴えを提起しても、改正前の行政訴訟法とその司法解釈に基づいても、改正後の行政訴訟法とその司法解釈に基づいても、無効を確認する訴えが起訴期限の制限を受けない規定はない」、（2016）最高法行申2233号事件では、「『中華人民共和国行政訴訟法』には行政行為の無効が起訴期限を適用するかどうかを確認するよう求める規定は明示されていないが、一般的な訴訟原理に基づいて、行政行為の無効を確認するためには、適切な期間内に提出しなければならず、もし時が過ぎて古いことを蒸し返すと、法秩序の安定を維持することは難しく、訴権乱用の疑いはない」としている。

また別の事件では、最高裁は「当事者が無効を確認する訴えを提起した後、裁判所は初歩的な審査と審査を行うべきだ。無効の場合でなければ起訴期限制度を適用し、期限を超えた場合は相対的な人の起訴を却下する」としている。例：

（2018）最高法行申8971号事件において、「再審申立人は関連事件の行政許可行為が開始から無効であり、起訴期限を適用できないと主張し、『中華人民共和国行政訴訟法』第七十五条、及び『『『中華人民共和国行政訴訟法』の適用に関する最高人民法院の解釈』第九十九条の規定に基づき、無効行政行為とは「行政行為実施主体が行政主体資格を有していない、または権利を減損し、義務を増加させる行政行為には法的規範的根拠がなく、あるいは行政行為の内容が客観的に実施できない」などの「重大かつ明らかに違法な状況」があるが、行政許可行為に関する案件は上記の状況を備えていないため、この主張は成立しない。…そのため、再審申請者の請求は行政訴訟の起訴条件に合致せず、一、二審裁判所はそれぞれ起訴、上告を棄却し、法律の規定に合致することを裁定した」

（2018）最高法行申2243号事件において、「王宗祥が無効と主張した行政行為は最初から無効であり、起訴期限の規定を適用することはできない。『中華人民共和国行政訴訟法』第七十五条の規定によると、無効行政行為とは「行政行為の実施主体があって行政主体資格を持たないか、根拠がないなどの重大かつ明らかな違法状況」を備える必要があり、本件には重大かつ明らかな違法状況は存在しない。だから王宗祥は2015年6月18日から『徴収補償決定書』の内容を知っていなければならず、2016年3月21日に提訴したばかりで、すでに法定6ヶ月の起訴期限を超えており、正当な理由はなく、1、2審の裁判所はそれぞれその起訴と控訴を棄却し、法律の規定に合致すると裁定した」

（2017）最高法行申4081号事件において、「再審申請者が被疑行政行為は無効であり、起訴期限の制限を受けるべきではないと主張している問題について、当院は、『中華人民共和国行政訴訟法』七十五条に規定された無効行政行為の確認の前提は、行政行為に実施主体が行政主体資格を持たないか、根拠がないなどの重大かつ明らかな違法性がある場合でなければならない。本件の訴えられた行政行為は二七区京広路事務所馮荘村西街23号宅地使用権者が何独学から李偉に変更した行為であり、再審申請者が主張する違法変更問題があっても、重大で明らかな違法性の疑いにも及ばないため、再審申請者の本件に関する起訴期限の制限を受けない主張は成立せず、本院は支持しない」と述べた。

（2018）最高法行申293号事件において、「出願人の何某1、周麗娟が提起した確認無効の訴えが起訴期限を超えているかどうかについて。『中華人民共和国行政訴訟法』第75条に規定されている……。再審出願人は、確認協定無効の訴えは起訴期限の制約を受けてはならないと主張している。『中華人民共和国行政訴訟法』第75条の規定によると、無効行政行為は「行政行為には実施主体が行政主体資格を有していないか、根拠がないなどの重大かつ明らかな違法状況がある」とし、当事者が無効確認の訴えを提起した後、裁判所は初歩的な審査と審査を行うべきである。本件の被疑行政行為の違法性が無効と確認される可能性がある程度に明らかに達していない場合は、無効を確認するための訴えとして審査を続けるべきではない。何氏1、周麗娟氏は事件の「立ち退き協定」に関する行政訴訟の起訴期限は、事件の「立ち退き協定」の締結時点である2009年9月11日から起算しなければならず、2016年1月28日までに起訴され、その間に裁判所に民事訴訟を提起した経過期間を差し引くことができるが、法律で規定された起訴期限を超えていることが明らかになった」

（二）現在、最高裁の見解は一致する傾向にあり、行政行為の無効を確認する訴えは、起訴期限の制限を受けないと考える傾向にある

最高人民法院は2018年9月10日に発表した「第13期全国人民代表大会第1回会議第2452号提案に対する回答」で、次のように明らかにした。「行政行為に対して無効を確認する訴訟を起こすには起訴期限の制限を受ける必要があるかどうかは、行政訴訟法改正後の法律規定及び司法解釈において明確に規定されていない。私たちは行政行為無効を確認する訴訟を提起するには起訴期限の制限を受けず、行政相対人はいつでも権利のある国家機関にその行為の無効を確認するように請求することができると考える傾向がある。……行政相対人は行政行為に対して無効を確認するの訴えについて、人民法院は無効の訴えが起訴期限の制限を受けていないことを確認することを前提として、直接実体審理に入らなければならない。最終的に行政行為が無効ではないと認定された場合、起訴期限を超えたとして当事者の起訴を却下する裁定をしないで、当事者の訴訟請求を棄却する判決を下さなければならない。無効行政行為の根本的な特徴は自始無効であり、これはいかなる場合においても、自始無効の行政行為が期限を過ぎて遅延されることは不可能であり、一種の「確定力」を得ることを決定する。相対的な人が裁判所に行政行為の無効を確認するように要求しても、起訴期限内に裁判所に提出しなければならない。これは実際には「重大かつ明らかに違法」な無効行為と一般的な違法行為を混同している」。

現在、主流の観点は依然として伝統的な理論的観点を持っており、つまり無効訴訟は期限の制限を受けるべきではなく、最高裁判所は行政裁判の中で主流の観点を採用し、原告が行政行為の無効を確認する訴訟を提起し、起訴期限の制限を受けないと考えている。例：

王淑栄再審行政裁定書【（2020）最高法行再341号、裁判期日2020年12月31日】において、最高院では、「重大かつ明らかに違法な行政行為である無効行政行為は、開始、絶対無効であり、時間の経過によって合法的な効力を有しない。当事者は2015年5月1日以降に行った行政行為に対していつでも無効確認請求を提起することができ、起訴期限の制限を受けない。同時に、当事者が無効確認訴訟請求を濫用して起訴期限制度を回避するような状況を避けるために、原告側は被疑行政行為に対して無効果的な状況を立証し、被告側も証拠を提出して相手の主張を否定することができる。人民法院は行政行為が無効な状況に属するかどうかを審査し、行政行為が無効な状況に属すると判断した場合、起訴期限の制限を受けない、行政行為は無効な状況ではないと判断した場合、人民法院は原告に釈放しなければならない。釈放を経て、原告が行政行為の取り消しを請求した場合、人民法院は審理を継続し、取り消しの訴えの起訴期限の規定に合致するかどうかを審査し、法定起訴期限を超えた場合、起訴の却下を裁定しなければならない。原告が訴訟請求の変更を拒否した場合、判決はその訴訟請求を却下する。」

行政行為の無効を確認する訴えは、起訴期限の制限を受けず、原告はいつでも行政行為の無効を確認することができる。したがって、心温会社は「行政行為の無効を訴える」訴訟請求を増やし、本件が起訴期限の制限を受けず、「起訴期限が切れた」という法的障害を回避した。最終的に、荷沢中院は私たちの意見を受け入れ、行政行為無効事件に対して実体審理を行った。

五、提案と忠告

行政訴訟における起訴期限制度は非常に硬く、裁判所は自主的に期限を審査し、期限を超えると訴訟手続きに入ることができない。本件の心温まる会社は理にかなっていても、最終的に期限超過起訴で違法行政行為を取り消すことができなかったのは残念だ。実際には、起訴期限を超えたために行政訴訟が失敗した例が多く、自然人、法人、その他の組織は行政機関と付き合う過程で、それ自体が弱い立場にあり、不公平に遭遇した場合は、必ず専門弁護士の意見に相談し、早期に適切な法律行動をとり、期限切れによる救済ルートの喪失、理にかなっているかどうかを避けるために、弁護士も手が回らない。

また、実践において、行政行為無効条項は主に当事者が法定期限を超えた特殊な場合の救済措置である。法定期限内の起訴に対して、行政行為無効条項を引用することはあまり意味がない、当事者が法定期限を超えているにもかかわらず、裁判所が受理しなければならない場合、無効理論は利害にかかわる[12]。しかし、裁判所の行政行為無効に対する審査は極めて厳しく、慎重に適用されているため、行政行為無効の訴えを期待するには、一定のリスクがある。相対的な人が法定期限内に違法行政行為の撤回を要求するのが賢明だ。

参照と注釈：

［1］『民法典』第百八十八条、『民法総則』第百八十八条。

［2］「行政訴訟法」第46条。

［3］「『中華人民共和国行政訴訟法』の適用に関する最高人民法院の解釈」第六十九条第（二）項。

［4］「民事事件の審理における訴訟時効制度の適用に関する最高人民法院の若干の問題に関する規定」第二条。

［5］最高人民法院行政裁判廷責任者は『行政賠償事件の審理に関するいくつかの問題の規定』について記者の質問に答えた。

［6］同上。

［7］『行政協議事件の若干の問題の審理に関する最高人民法院の規定』第17条、第9条第（5）項。

［8］「行政合意事件の審理に関する最高人民法院の若干の問題に関する規定」第27条第2項、「契約法」第97条。

［9］最高人民法院行政裁判廷は『行政合意事件の若干の問題の審理に関する最高人民法院の規定の理解と適用』第253ページを編著した。

［10］『行政訴訟法』第75条：行政行為の実施主体が行政主体資格を有していないか、根拠がないなどの重大かつ明らかな違法状況があり、原告が行政行為の無効確認を申請した場合、人民法院は無効を確認すると判決した。

［11］『行政訴訟法』第76条：人民法院の判決が違法または無効であることを確認した場合、同時に判決が被告に救済措置を取るよう命じることができる、原告に損害を与えた場合、法により被告に賠償責任を負わせることを判決する。

［12］『行政訴訟法』第257-258ページ、法律出版社、第3版、何海波著。