行业协会、商会是我国社会团体的重要组成部分，其会员主体为从事相同性质经济活动的单位、同业人员或同地域的经济组织，名称一般以“行业协会”“协会”“商会”“同业公会”“联合会”“促进会”等字样为后缀。除具备社会组织非营利性、非政府性的基本特征外，行业协会商会还表现出显著的行业性、产业性、经济性等特点。

改革开放以来，随着市场经济快速发展，我国行业协会商会发展迅速，经历了由无到有、由小到大、由体制内到体制外发展的历程，从初期不足1000家增长到目前11.39万家（约占社会团体总数的30.7%、社会组织总数的12.6%），其中，全国性行业协会商会886家，省级行业协会商会1.63万家，市级行业协会商会4.55万家，县级行业协会商会5.11万家。基本形成了覆盖国民经济各个门类、各个层次的行业协会商会体系。

行业协会商会已从行业管理的配角成长为行业自律的主角，主动约束会员行为，参与信用体系建设，规范行业发展秩序。近年来全国性行业协会商会参与制定2499项国家标准、364项国际标准，公布2996项团体标准。

行业协会的工作人员在履职过程中，也会存在收受贿赂、滥用职权等问题。由于部分行业协会有公共管理职能，在对其犯罪行为定性时，是按国家工作人员还是非国家工作人员认定，产生了一些争议，本文试就该问题展开探讨。

一、行业协会的基本属性是非公组织，其工作人员系非国家工作人员

行业协会介于政府、企业之间，商品生产者与经营者之间，是为会员提供服务、咨询、沟通、监督、自律、协调等职能的社会中介组织。它不属于政府的管理机构系列，是一种民间性组织。从民商法视角上看，属于社团法人一类，享有诉讼法中规定的民事主体资格和诉讼主体资格，属非营利性机构。

从机构设置和人员组成来看，行业协会的最高权力机构是会员大会，会员大会由全体会员组成。理事会为会员大会的执行机构，对会员大会负责。理事会在会员大会闭会期间负责领导协会开展工作。理事会还可以设置常务理事会和秘书处，作为日常办事机构。协会的会长、副会长、监事长由会员大会选举产生。秘书长由理事会选举产生，也可以聘任产生。

从经费来看，行业协会的活动经费主要来自于会员缴纳的会费或捐款等，部分协会也会有一些服务收入。一般没有国家的财政拨款，也不能进行行政性收费。协会经费用于开展协会的业务以及协会的自身建设，不得在会员中分配。

综上，行业协会是个纯粹的非公组织，在其中工作的人员也应属于非国家工作人员。这一点在两高《关于办理商业贿赂刑事案件适用法律若干问题的意见》中也得到了印证：“刑法第一百六十三条、第一百六十四条规定的‘其他单位’，既包括事业单位、社会团体、村民委员会、居民委员会、村民小组等常设性的组织，……”。

行业协会的非公属性决定了其工作人员是非国家工作人员，这属于基本原则。但有些行业协会在特定情形下履行行政职能，从而使其工作人员有可能具备国家工作人员的身份。因此，本文以下探讨哪些情形下行业协会工作人员属于国家工作人员。

二、行业协会工作人员具备国家工作人员身份的特殊情形

（一）国有单位的委派或推荐

《刑法》第93条规定了国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以国家工作人员论。2003年11月13日最高人民法院《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》指出，所谓委派，即委任、派遣，其形式多种多样，如任命、指派、提名、批准等，但委派的主体只能是国有单位，且需要经过一定的委派程序。

由此可知，当行业协会的人员系由国有单位委派任职时，其身份即为国家工作人员。这种情形通常出现在那些全国性的行业协会里，作为业务主管部门的国家机关向其委派管理人员。比如银行业协会的章程里规定协会的会长、专职副会长、副会长、监事长由会员大会选举产生，经中国银监会审查同意后报民政部审批、登记。类似的规定在其他一些全国性行业协会里也存在。这些被委派人员有些是专职的，有些是兼职的，有些在行业协会领取工资报酬，有些在原单位领取。但只要他们在行业协会的任职由国家机关批准或推荐，就以国家工作人员论。

在人民法院案例库公布的案例中，沈某忠涉嫌受贿一案即属此类情形。沈某忠担任某管理协会会长职务，在某管理协会与国家机关脱钩之前系受国家机关委派担任该职务；在某管理协会与国家机关脱钩之后需经过国家机关审核批准担任该职务。其属于受国家机关委派在社会团体中从事领导、管理等公务活动的国家工作人员，符合受贿罪主体要件，其利用上述职务便利为他人谋取利益并收受贿赂的行为，应按照受贿罪定罪处罚。

（二）依法律授权从事公务

《刑法》第93条规定了依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论。《全国法院纪要》第一条第三项指出，“其他依照法律从事公务的人员”应当具有两个特征：一是在特定条件下行使国家管理职能；二是依照法律规定从事公务。这两个特征可以理解为一个是实质要件：行使国家管理职能；一个是形式要件：有法律依据。两个条件缺一不可。

无独有偶，《全国人民代表大会常务委员会关于<中华人民共和国刑法>第九章渎职罪主体适用问题的解释》中规定“在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员”可以成为渎职罪的主体，自然也具备国家工作人员身份。该规定也是在机构改革深入及政府部分权力下放的特殊国情下，一些法律、法规授权某些非国家机关的组织行使国家行政管理职权的情形。

上述法律和立法解释明确：如有法律、法规授权组织和个人从事公务，则该组织或个人履行职责时，组织成员或个人的身份系国家工作人员。所以，虽然行业协会本身是非公组织，但如果有法律、法规授权其行使某项行政管理职能，则当其工作人员在履行该项职责时即具备了国家工作人员身份。比如《注册会计师法》规定：“国家实行注册会计师全国统一考试制度。注册会计师全国统一考试办法，由国务院财政部门制定，由中国注册会计师协会组织实施。”注册会计师协会本身是非公组织，但因法律授权其组织实施注册会计师统一考试，当协会工作人员履行考试相关职责时，即属于依法从事公务的情形，以国家工作人员论。

另外，人民法院案例库中的蔡某受贿案也属于依法从事公务的情形。律师蔡某作为破产管理人成员，在破产管理工作中非法收受他人财物。破产管理人是《中华人民共和国企业破产法》设立的破产管理职位，其职责、行为性质与担任破产管理人的单位和个人原先的身份和职责无关。破产管理人的职责内容属于协助法院审理破产案件，具有从事公务的性质。因此，尽管律师本身是非国家工作人员，但在从事破产管理人工作期间，属于依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论。

（三）受国家机关委托代表国家机关行使职权

《全国人民代表大会常务委员会关于<中华人民共和国刑法>第九章渎职罪主体适用问题的解释》中，规定了另外一种可以国家工作人员论的情形，即“在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员”。行政委托和前述的法律法规授权是不同的概念。行政授权是由法律、法规授予的，使得被授权者具有行政职权和职责，可以独立承担行政法上的责任。而行政委托是在具体行政行为中产生的，其行为主体是有权的行政机关。有权的行政机关可以将部分行政权力委托给其他行政机关或组织，以便更好地履行行政职责。

行政委托应符合以下条件：1.行政委托应当有法律依据，否则不能将行政管理职能自行委托出去。2.行政委托必须依照相应的委托程序，比如书面委托、发布公告等。3.接受委托的组织应当具备履行行政管理职能的条件和能力。4.受托组织应当以委托机关的名义开展活动，法律后果由委托机关承担。所以，当行业协会接受国家机关的委托，代其行使某项行政管理职能时，履职的人员即具备了国家工作人员的身份。

综上，行业协会系非公组织，其工作人员属于非国家工作人员。但在例外情形下，满足法律法规规定的条件，可以国家工作人员论。