2022年1月初，美国海关和边境保护局（U.S.Customs and Border Protection，下文简称“美国海关”）根据《涉疆法案》在加州奥克兰港口扣留了一批大枣，理由是这些大枣产自新疆，并且包装上印有“新疆建设兵团”的图标[1]。该事件表明，《涉疆方案》的执行并非仅限于光伏、棉花和西红柿之类的特定产品。因此，出口商如果对涉疆风险缺乏了解，可能导致出口货物被美国海关扣留甚至销毁。下文将简要介绍《涉疆法案》的要点，以及在此新背景下中国企业的应对策略。

《涉疆法案》的主要规定

《涉疆法案》的全称是《维吾尔族强迫劳动预防法》（Uyghur Forced Labor Prevention Act–UFLPA，由美国总统拜登于2021年12月23日签署，旨在加强美国政府对新疆地区或相关实体所生产的货物的进口管制。根据《涉疆法案》第3部分（SEC.3），美国海关必须推定，在中国新疆地区生产，或者由涉疆实体清单上的实体开采、生产或制造的商品，都使用了强迫劳动力，禁止进入美国。该条款于2022年6月21日生效，标志着《涉疆法案》的全面实施。

《涉疆法案》的适用范围

虽然《涉疆法案》强调的重点执法产品是光伏、棉花和西红柿（见《法案》附件A），但其他产品和行业也会受到影响，因为《法案》适用于以下任一情形生产的产品：

●在新疆地区开采、生产或制造的产品；

●由涉疆实体清单中的企业开采、生产或制造的产品；[2]

●虽在其他地区生产，但原材料、零部件来自新疆地区，或由涉疆实体清单中的企业开采、生产或制造的产品。

举证责任倒置和转移

《涉疆法案》要求美国海关通过各种信息源（包括举报）来对新疆或者相关涉疆实体出口至美国的货物进行识别、扣留、查验或没收，除非进口商能够提供明确和令人信服的证据来推翻美国海关的推定，证明相关货物并非在新疆地区生产，或者即使在新疆生产，但并未采用强迫劳动力来制造的。

实践中，由于美国政府要求提供的证据涵盖了原材料至成品整个供应链的所有供应商信息和相关纪录，进口商往往无法提供这些资料。因此，举证责任和法律风险从美国进口商转移至中国出口商。

美国政府的证据要求

根据《涉疆法案》和配套的《进口商操作指南》（Operational Guidance for Importers）[3]，相关货物被美国海关扣留之后，美国进口商/中国出口商必须提交企业尽职调查和供应链管理、供应链溯源、无强迫劳动方面的证据，货物才有可能被放行。相反，如果进口商未能提供明确和令人信服的证据来推翻美国海关的推定，那么相关货物将被拒绝入境。届时，进口商须在规定的时限内安排相关货物的再出口，否则货物将被美国海关销毁。

具体而言，美国进口商/中国出口商需要提交的证据包括以下方面：

尽职调查与合规管理的证据：证明进口商已进行供应链尽职调查和涉疆要素合规管理，比如：

●企业与供应商和相关交易方共同核查或评估过强迫劳动的风险；

●企业评估过从原材料到商品生产的供应链是否存在强迫劳动的风险；

●企业要求供应商签署过供应商行为准则，禁止使用强迫劳动；

●对企业内部筛选供应商或与供应商协调的员工进行必要培训，以防范强迫劳动的风险；

●企业采取有效措施监督供应商遵守行为准则；

●如发现任何强迫劳动的情况，企业立即进行补救，或在无法补救的情况下终止与供应商的合作关系；

●企业对尽职调查制度的实施和有效性开展了评估；

●企业不定期对尽职调查制度的绩效和参与情况进行了总结。

供应链证据：证明货物并非产自新疆或涉疆实体清单中的企业，比如：

与整个供应链有关的证据，包括：

●相关货物及组件的生产流程及供应链地图，须涵盖供应链上的所有实体；

●供应链上各实体名称、联系方式、角色、厂址；

●供应链上各个实体出具的无强迫劳动的宣誓书。

与商品或组件相关的证据，包括：

●采购文件，比如：订单、合同、发票、原产地证书、付款凭证；

●运输文件，比如：提单、运费发票；

●企业出入库文件；

●进出口清关文件；

与生产有关的证据，包括：

生产记录、原材料采购凭证、能够证明设备产能的文件、验厂报告、原材料投入量与产出量相符的证据。

无强迫劳动的证据：证明货物并非由强迫劳动力生产，比如：

●相关货物的生产未使用强迫劳动。此类证据须涵盖供应链不同阶段涉及的各个实体的劳动力使用情况，具体包括：完整的工人名单；名单上工人的工资支付情况；工人的籍贯、居住状况；表明工人与产量相符的证据；

●参与产品生产的工人不是在当地政府、新疆生产建设兵团或涉疆实体名单上的企业参与下被招募、运输、转移、窝藏或接收的。

●供应链上的各个实体为确保所有工人都是自愿被招聘的而采取的措施。这方面的证据包括员工招聘文件；企业内部控制工作文件；表明企业支持宗教信仰及语言自由的文件；第三方独立审计工作报告等等。

以上证据清单并不穷尽，美国海关还可以根据进口商具体产品和业务而针对性地提出其他问题和要求。由此可见，《涉疆法案》下的有罪推定原则赋予美国海关极大的自由裁量权，同时给进口商和中国企业施加了过重的举证责任，证明难度极大。如果企业没有在日常经营的过程中建立完善的涉疆合规体系，那将难以在规定的时限内满足美国政府的证据要求。

货物被扣留的风险和损失

自2022年6月21日《涉疆法案》全面实施以来，美国海关扣留了上千批太阳能电池和组件，货值高达几亿美元。美国政府的理由是，他们合理怀疑这些货物使用了中国新疆地区开采或生产的原材料。经过4个月的交涉，大量货物仍然没有被海关放行。

货物一旦被美国海关根据《涉疆法案》扣留，除了产生高额的港口滞留费用之外，还会导致一系列的合同纠纷。比如：中国某光伏企业的货物被美国海关扣留之后，便遭到了美国客户的天价索赔。美国客户的理由是：在中方无法交付组件的情况下，美国客户只能向第三方采购组件，因此增加的采购成本以及迟延交付组件而导致原告的项目损失合计上亿美元。

中国企业的应对策略

如前所述，《涉疆法案》下的有罪推定原则赋予美国海关极大的自由裁量权，同时给进口商和中国企业施加了过重的举证责任。在此情况下，涉疆产品应当避免向美国出口。但是，另一方面，如果美国是企业的重要出口市场，短期内无法停止出口，建议考虑以下应对策略：

首先，从商业层面，企业可以采取如下措施：

1.对于未来出口美国的产品，企业可以考虑采用进口原材料来生产。这样更容易证明出口产品没有使用强迫劳动，缩短货物在美国海关的扣留时间。比如：2022年12月，美国海关放行了中国出口的部分太阳能电池，主要原因是相关企业能够证明其生产所需的原材料（多晶硅）都来自美国和欧洲供应商。

2.企业应加强与美国最终客户（比如：美国进口产业协会、消费者联盟）的合作，以便在货物被美国海关扣留时，最终客户能够及时与美国海关交涉，要求早日放行。

3.企业应当争取与美国客户合作，在美国建立合资工厂，提高中国企业在美国国内产业中的话语权。这样可以减少美国海关拦截贵司货物的可能性，因为《涉疆法案》下向美国海关申请拦截货物的主体经常是美国国内产业。

其次，从法律层面，企业可以采取如下措施：

1.尽快完善对供应商的尽职调查和溯源管理，收集非强迫劳动的证据。对于相关的尽职调查和溯源管理极为专业，企业应当聘请专业律师辅导进行相关工作。

2.在企业与美国客户的货物买卖合同中，应当增加相应条款，约定买卖双方共同承担《涉疆法案》下货物被扣留的风险。首先，如果货物被美国海关扣留，美国客户有与美国海关沟通义务；其次，因应对美国暂扣令而产生的费用，由美方或者双方共同承担；再次，将美国暂扣令列为不可抗力（force majeure）情形中的一种，由此而导致的货物的迟延以及返回，中方无需承担相关违约责任。考虑到国际贸易中，经常会仅有订单而无合同，如有必要，可以聘请专业律师就此专门起草相关合同或者条款。

声明：本文仅代表作者个人观点，不构成法律意见。如贵司需要美国出口管制和涉疆法案的专业意见，请联系作者。

引用及注释：

[1]Evan Conceicao and Melissa Whalen, “Implementing the Uyghur Forced Labor Prevention Act: A Challenge Worth the Effort”, U.S. Customs and Border Protection official website, available from: https://www.cbp.gov/frontline/implementing-uyghur-forced-labor-prevention-act

[2]UFLPA Entity List, available from: https://www.dhs.gov/uflpa-entity-list

[3]U.S. Customs and Border Protection Operational Guidance for Importers, June 13, 2022, available from: https://www.cbp.gov/sites/default/files/assets/documents/2022-Jun/CBP_Guidance_for_Importers_for_UFLPA_13_June_2022.pdf