2023年3月28日，国家税务总局青岛市税务局发布《2022年法治政府建设情况报告》，在第七部分“完善权利救济和纠纷化解机制”中提到，青岛市税务系统在2022年度受理税法援助（税务争议援助）申请49件，12件改变原处理意见，占比24%。对比其他省份公布的法治政府建设情况报告，仅有青岛市税务系统存在税法援助这一纠纷化解机制。而这一制度并未在国家法律文件的层面出现，那么“税法援助”到底是什么，其在税务争议化解机制中充当什么作用，又适用于何种类型的案件及纳税人呢？接下来我们一一分析。

一、“税法援助”非税务争议解决的法定程序

在国家层面的法律文件中，并没有关于“税法援助”的规定，可以确定，其并非一项解决税务争议的法定程序。从目前检索到的信息来看，部分地区税务机关虽在文件中对“税法援助”一词有所提及，但真正落实“税法援助”，并将其作为制度进行细化实施的仅有青岛市税务系统。我们将各地文件中关于“税法援助”的提及，作如下梳理总结。

1、福州市

《福州市地方税务局关于进一步加强行政事业单位、社会团体和民办非企业单位等地方税费征缴管理工作的通告》（榕地税征〔2003〕270号）规定，各类纳税人申请办理税务登记、领购发票、纳税申报、缴纳税（费）款等涉税事项以及咨询税收政策的，可到当地地方税务机关咨询及办理相关事项，也可向福州市地税局税法援助中心咨询。

2、南宁市

《南宁市地方税务局2010年“服务企业年”活动实施方案》（南地税法〔2010〕73号）规定，开展税法援助活动，对行政复议、行政诉讼等法定救济渠道进行补充，开展税收援助工作。在税收征收、管理等税务行政管理活动中，纳税人与税务机关发生涉税争议时，在纳税人的主动申请下，可以要求税务机关对适用的税收法律和法规和政策予以释明，对有关争议予以协调。税务机关受理申请后，及时协调纠纷、化解矛盾、解决争议。文件同时对税法援助活动要求做出规定。

3、合肥市

《合肥市地方税务局关于全面推进依法治税的实施意见》（合地税发(2015)65号）提出，探索地税机关法律援助机制，建立税法援助队伍，为纳税人提供及时有效的法律帮助。

4、安顺市

《国家税务总局安顺市税务局关于2018年度法治税务建设工作情况的报告》明确，完善税务系统税法援助机制。从范围、内容、方法、方式等方面着手，在容易发生涉税争议的税务稽查、纳税评估等环节完善税法援助提前介入机制，在税务管理环节完善税法援助联动机制，努力把税务行政争议化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政程序中。二是注重提高执法人员依法化解争议的能力，多渠道化解争议。

5、绥化市

《国家税务总局绥化市税务局关于印发<国家税务总局绥化市税务局推进“办税不求人”工作实施方案>的通知》(绥税函〔2019〕120号)，四、主要任务，……（八）税法援助不求人。完善纳税服务投诉机制。畅通办税服务厅、12366纳税服务热线、网站、信访等投诉受理渠道，定期对投诉事项进行总结、分析和研究，实现从被动接受投诉到主动预防投诉的转变；畅通税务行政救济渠道。依法办理涉税行政复议、应诉案件，认真履行复议决定和生效判决、裁定……

6、青岛市

《青岛市国家税务局关于建立税法援助制度的通知》（青国税发〔2008〕115号）、《青岛市国税局关于进一步做好税法援助工作的意见》（青国税法〔2009〕173号）、《青岛市国家税务局关于加强专业化税收征管体系宣传工作的通知》（青国税函〔2010〕46号）和《国家税务总局青岛市税务局关于开展税务争议援助工作的通告》，上述文件从不同层面对开展税法援助进行了规定。

各地税务机关对“税法援助”功能的设计并不统一，有的仅作顶层理念设计哦，有的则将其设定为咨询机构。目前仅有青岛市税务系统将其作为一套完整制度落地实施。

二、“税法援助”是税务争议解决的有效途径

因目前仅有青岛市税务系统对“税法援助”做出详细的制度设计，那么我们在此，对青岛市的税务援助制度做详细分析，以期对青岛市的纳税人有所帮助。

（一）税法援助的申请范围与行政复议范围不完全一致

根据《国家税务总局青岛市税务局关于开展税务争议援助工作的通告》的规定，纳税人、缴费人与税务机关发生涉税涉费争议可能影响其合法权益时，可以向有受理权限的税务争议援助中心申请税务争议援助，争议内容包括：税费征收行为；行政许可行为；发票管理行为；税收保全措施、强制执行措施；行政处罚行为；资格认定行为；不依法确认纳税担保行为；纳税信用等级评定行为；行政赔偿行为；行政奖励行为及其他税务具体行政行为。

根据上述文件规定的范围，税法援助系针对具体行政行为不服所提供的服务，该受理范围与《税务行政复议规则》第三章第十四条规定的行政复议受案范围不完全一致，青岛市纳税人可对《国家税务总局青岛市税务局关于开展税务争议援助工作的通告》第一条规定的具体行政行为申请税法援助。

（二）税法援助的受理机关

《国家税务总局青岛市税务局关于开展税务争议援助工作的通告》第二条规定，纳税人、缴费人对青岛市税务局及其派出机构作出的税务具体行政行为存在争议可能影响合法权益的，可以向青岛市税务局税务争议援助中心提出援助申请。纳税人、缴费人对各区（市）税务局及其派出机构作出的税务具体行政行为存在争议可能影响合法权益的，原则上应当先向各区（市）税务局税务争议援助中心提出援助申请。纳税人、缴费人对青岛市税务局第一稽查局、第二稽查局和第三稽查局作出的税务具体行政行为存在争议可能影响合法权益的，原则上应当先向青岛市税务局稽查局税务争议援助中心提出援助申请。

根据该条的规定，税法援助仅能向一级税务机关提起，若对税法援助的结果不服是否可以向上一级机关继续提起，该文件并未规定。但实践中，存在不禁止纳税人向上一级机关继续提起税法援助的情形。

（三）税法援助的申请途径

纳税人、缴费人申请税务争议援助的方式为：1.现场申请。纳税人、缴费人可直接到有受理权限的税务争议援助中心或税务争议援助专窗填写《税务争议援助申请表》提出税务争议援助申请；2.网络申请。纳税人、缴费人可以登录青岛市电子税务局“互动中心--权益保护--行政救济--税务争议援助”模块进行在线申请；3.信函申请。纳税人、缴费人可以通过邮寄信件至税务争议援助中心进行申请。

三、适用税法援助的纳税人

在税务行政复议、诉讼的程序之外设置税法援助，必然是将其作为税务争议化解的有效补充。且从2022年青岛市税务局公布的数据来看，2022年，全市两级行政复议委员会审结行政复议61件，青岛市税务系统受理税法援助（税务争议援助）申请49件。可以看到，税法援助是化解纳税人缴费人税费争议的有效路径。那么，什么类型的纳税人最适宜使用税法援助呢？

（一）无法缴足税款或提供纳税担保的纳税人

根据《税务行政复议规则》第三十三条规定，申请人按照前款规定申请行政复议的，必须依照税务机关根据法律、法规确定的税额、期限，先行缴纳或者解缴税款和滞纳金，或者提供相应的担保，才可以在缴清税款和滞纳金以后或者所提供的担保得到作出具体行政行为的税务机关确认之日起60日内提出行政复议申请。

如果纳税人无法先行缴纳或者解缴税款，或提供纳税担保导致无法适用行政复议的，可以就税务处理部分，适用税法援助。

（二）已过复议、诉讼期限的税务案件

《税务行政复议规则》给予的复议期限是60日。《行政诉讼法》给予的诉讼期限为六个月。如果超过该期限，则丧失复议、诉讼的资格。在此情况下，如果纳税人依旧计划对税务机关做出的具体行政行为进行救济，可适用税法援助程序。通过税法援助程序，让税务机关对案件本身的实体问题及程序问题进行审查。

总结

通过青岛市税法援助在2022年的数据（12个案件改变原处理意见，占比24%）来看，税法援助确实在化解税务争议过程中起到了良好的效果和作用，相信青岛市的有力尝试也将给其他地区的税务机关提供好的借鉴，该制度也将有机会在全国范围内得到推广。就目前而言，如果青岛市范围内的纳税人对税务机关做出的具体行政行为存在疑异，或认为该具体行政行为事实不清、证据不足、适用依据错误、内容失当、程序不合法，也可以聘请税务律师代为向税务机关提起税法援助，以期在税法援助过程中，改变原具体行政行为。