《中华人民共和国民事强制执行法（草案）》（以下简称“《草案》”）自2022年6月21日提请十三届全国人大常委会第三十五次会议初次审议，已引起广泛社会关注。《草案》以民事诉讼法执行程序编为基础，整合了《中华人民共和国民法典》、《中华人民共和国民事诉讼法》等法律及其相关司法解释、规范性文件等的规定，是我国首次专门立法保障民事强制执行，对于执行制度创设性的提出了大量的框架设计，将现行法律依据缺失但司法实践之中的一些实际有效做法赋予了法律依据，将有利于填补我国强制执行程序立法的空白。

鉴于篇幅有限，本文就《草案》中涉及实务操作层面具有重大突破的重点内容进行梳理解读，以供分享交流。

一、重构普通债权分配规则

《草案》第一百七十九条规定：“执行款在优先清偿执行费用和共益债务后,依照下列顺序进行分配：(一)维持债权人基本生活、医疗所必需的工资、劳动报酬、医疗费用等执行债权；(二)对执行标的享有优先受偿权的债权；(三)其他民事债权。前款第三项规定的民事债权，按照查封财产的先后顺序受偿。”

目前我国执行法律规范关于普通债权分配的制度施行的是二元分配制。即针对被执行人是否是法人，采取不同的普通债权分配规则，被执行人系法人的，普通债权将直接按照查封财产的先后顺序来受偿，而对于被执行人为公民或者其他组织的，普通债权原则上按照其占全部申请参与分配债权数额的比例受偿。

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》（下称“《民诉法解释》”）第516条：“当事人不同意移送破产或者被执行人住所地人民法院不受理破产案件的，执行法院就执行变价所得财产，在扣除执行费用及清偿优先债权后，对于普通债权，按照财产保全和执行中查封、扣押、冻结财产的先后顺序清偿。”（被执行人为法人的分配规则）

《民诉法解释》第506条第1款之规定，被执行人为公民或者其他组织，在执行程序开始后，被执行人的其他已经取得执行依据的债权人发现被执行人的财产不能清偿所有债权的，可以向人民法院申请参与分配。而该解释第508条规定，参与分配执行中，执行所得价款扣除执行费用，并清偿应当优先受偿的债权后，对于普通债权，原则上按照其占全部申请参与分配债权数额的比例受偿。（被执行人为非法人的，即公民或者其他组织的分配规则）

由上述规则可见，对于普通债权，参与分配制度适用于被执行人为公民或者其他组织的情形，分配的基本规则是按照债权占全部申请参与分配债权数额的比例受偿；而对于被执行人为法人的，则原则上普通债权不适用参与分配，而是按查封财产的先后顺序来受偿。

从《草案》上述条款可以看出，普通债权将统一按照查封财产的先后顺序来受偿，不再按被执行人是否系法人来区别适用不同的规则。

可见，《草案》完全改变了现行普通债权的分配规则，即由分配的“二元制”统一为“一元制”。

对此，最高人民法院院长周强作关于《草案》的说明中提到：“为增进本法与破产法的协调互补，突出执行效率理念，在破产法正在修订和自然人破产制度即将建立的背景下，规定分配程序适用于所有民事主体（草案第一百七十五条），普通民事债权按照查封先后顺序受偿（草案第一百七十九条）。”

也就是说《草案》此等对执行程序中普通债权分配规则的重构主要为了实现高效的执行与公平的破产清偿之间的衔接，执行分配解决的是已经取得执行依据或享有优先权的主体以及普通债权人债权实现的问题，在该程序中更多体现效率原则，按照查封财产的先后顺序进行分配，而破产法解决的是公平问题，未受清偿的普通债权可通过破产程序或者其他方式进行受偿，执行程序将不再予以解决。

二、增加被执行人异议之诉救济途径

《草案》第八十八条第一款规定：“执行依据生效后，发生消灭或者妨碍申请执行人请求的抗辩事由的，被执行人可以在执行程序终结前，以申请执行人为被告，向执行法院提起诉讼，请求不予执行。”这是我国首次在法律层面明确规定被执行人异议之诉。

对此，最高人民法院院长周强作关于《草案》的说明中提到此条旨在为充分保护被执行人的诉讼权利，完善执行法律制度，参照传统理论和国外立法而规定。

根据《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》（以下简称“《执行异议规定》”）第七条第二款规定：“被执行人以债权消灭、丧失强制执行效力等执行依据生效之后的实体事由提出排除执行异议的，人民法院应当参照民事诉讼法第二百二十五条规定（注：人民法院应当自收到书面异议之日起十五日内审查，理由成立的，裁定撤销或者改正；理由不成立的，裁定驳回。）进行审查。”另外，《执行异议规定》第十二条规定：“人民法院对执行异议和复议案件实行书面审查；案情复杂、争议较大的，应当进行听证。”

即根据现行规定，被执行人在强制执行阶段提出异议仅有书面审查或听证两种救济方式，显然无论是书面审查还是听证都难以达到通过审判程序主张权利的相同效果。赋予被执行人异议之诉的权利，防止申请执行人恶意申请执行，侵害被执行人的权利，在一定程度上体现了《草案》公平保护各方利益的基本理念。

同时为防止被执行人恶意以被执行人异议之诉中断执行程序，确保申请执行人的权利及执行效率，一方面，《草案》在上述规定中明确限定了被执行人提起异议之诉的前提为“发生消灭或者妨碍申请执行人请求的抗辩事由的”；另一方面根据《草案》第九十条第二款规定：“被执行人异议之诉审理期间，一般不停止执行。被执行人提供书面证据的，停止对争议部分的处分措施，对无争议部分继续执行；申请执行人提供担保请求继续执行的，应当继续执行。”可见，被执行人异议之诉审理期间以不停止执行为原则，停止争议部分的执行为例外。

三、确立律师调查令法律依据

《草案》第五十二条第一款和第三款规定：“人民法院通过网络信息平台无法查询的某项财产信息，申请执行人通过委托律师客观上无法自行调取的，可以委托律师向人民法院申请调查令。人民法院经审查，认为确有必要的，可以向其授予调查令。调查令由执行机构负责人签发。律师持调查令进行调查的，有关组织和个人应当协助。拒不协助的，依据本法第七十五条规定承担相应责任。”

律师调查令制度在现行的法律中并无相应的规定，仅由最高人民法院2011年印发的《关于依法制裁规避执行行为的若干意见》第2条规定，各地法院也可根据本地的实际情况，探索尝试以调查令、委托调查函等方式赋予代理律师法律规定范围内的财产调查权。目前，律师调查令的依据散见于地方法院的司法文件中，虽然在司法实践中，律师向法院申请开具调查令并持调查令进行调查已比较常见，但仍存在部分单位（如部分银行）以律师调查令没有法律依据为由拒不协助的情况。《草案》此条规定明确了律师调查令开具及协助调查法律依据，对于人民法院通过网络信息平台无法查询的某项财产信息，律师据此规定持令调查财产线索，将不会再因为缺乏法律依据而被协助单位拒绝，同时也会减轻法院执行工作人少案多的压力，提升执行效率。

四、完善执行依据不明确时补正规则

《草案》第十四条规定：“执行依据应当具有明确的权利义务主体和给付内容。执行依据未明确权利义务主体或者给付内容的，执行法院可以要求作出机关或者机构通过说明、补正裁定、补充判决等方式明确。无法通过上述方式明确的，当事人可以通过诉讼、仲裁等方式取得新的执行依据后申请执行。”

执行实务中可能因为各类执行依据的法律文书内容不明确，执行法官无法根据法律文书直接强制执行，造成案件久拖不决。现行《最高人民法院关于人民法院立案、审判与执行工作协调运行的意见》第15条规定：“执行机构发现本院作出的生效法律文书执行内容不明确的，应书面征询审判部门的意见。审判部门应在15日内作出书面答复或者裁定予以补正。……。执行内容不明确的生效法律文书是上级法院作出的，执行法院的执行机构应当层报上级法院执行机构，由上级法院执行机构向审判部门征询意见。审判部门应在15日内作出书面答复或者裁定予以补正。……。执行内容不明确的生效法律文书是其他法院作出的，执行法院的执行机构可以向作出生效法律文书的法院执行机构发函，由该法院执行机构向审判部门征询意见。审判部门应在15日内作出书面答复或者裁定予以补正。……。”

上述司法解释是针对法院作出的生效判决执行内容不明确的解决方式，但对其他执行依据（仲裁裁决书、公证债权文书）内容不明确的，怎么解决，却没有相应的规定。

《草案》第十四条在上述司法解释的基础上，明确了除法院生效裁判文书之外的其他执行依据内容不明确的情况下，也可通过补正方式进行解决。

五、区分金钱债权与

非金钱债权、细化债权执行规则

《草案》第二编和第三编明确区分了金钱债权与非金钱债权的执行，现行规则体系下对于债权的执行主要规定于《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》。该解释未对金钱债权与非金钱债权的执行进行具体区分，而《草案》则系统性地对金钱债权与非金钱债权的执行进行了区分规定，分别规定了金钱债权与非金钱债权的查封令、履行令制度以及各自的法律效力。

同时，《草案》还细化不同债权执行过程中的规则，例如：

1、被执行人债权难以收取情形下的执行措施。

《草案》第一百五十四条规定：“被执行人的债权因附有期限、条件、被执行人未履行对待给付义务或者其他事由而难以收取的，人民法院可以依申请执行人的申请依照本法第九章第二节规定进行变价。”即债权难以收取情形下，根据该规定可申请债权适用拍卖、变卖等变价措施进行处理。

目前，执行实践中存在着大量无法执行的被执行人的债权需要处置，但受限于无相关规定而被搁置。根据《草案》该条规定，对于被执行人难以收取的债权，申请执行人可以申请进行变价处理，将大大提高了不良债权的处置效率。

2、执行到期债权时次债务人提出异议情形下，明确申请执行人和次债务人的诉权。

《草案》第一百五十六条第一款规定：“第三人依据前条规定提出异议的,人民法院应当通知申请执行人。申请执行人认为异议不成立的，可以在收到通知之日起十五日内以第三人为被告向执行法院提起诉讼。”

《草案》第一百五十七条第二款规定：“第三人认为被执行人的债权不存在、已消灭或者存在其他妨碍被执行人请求事由的，可以依据本法第八十八条规定提起诉讼。”

现行《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第47条仅规定：“第三人在履行通知指定的期间内提出异议的，人民法院不得对第三人强制执行，对提出的异议不进行审查。”

可见现行规定下，对与到期债务的执行，一旦第三人提出异议法院即不再执行且对提出的异议亦不进行审查，并未规定申请执行人的救济途径，执行实践中申请执行人可能会以对第三人提起代位诉讼的方式进行救济，但这样不仅阻碍了对该到期债务的执行，加大了后续无法执行的风险，也增加了申请执行人的执行成本。此次《草案》则明确规定了申请执行人向执行法院提起债权收取之诉以及第三人请求不予执行之诉的权利，完善了执行到期债权时次债务人提出异议情形下的审查规则，将有利于在执行阶段即解决到期债务问题，一方面平衡了申请执行人和第三人的合法权益，另一方面也能降低申请执行人的执行成本、加快对到期债务的执行进程。

3、细化了物之交付请求权执行惩戒措施。

《草案》第一百八十八条第一款和第二款规定：“被执行人占有执行依据确定交付的标的物而拒绝交付的，人民法院可以对其按日予以罚款，但是标的物为种类物的除外。对个人的罚款金额为每日人民币十万元以下，对组织的罚款金额为每日人民币一百万元以下，但是累计罚款的天数不得超过一百八十日。”

目前，对于不履行交付标的物的被执行人暂无具体惩戒措施，而《草案》此条对于被执行人占有执行依据确定交付的标的物拒绝交付的，细化创设按日罚款制度。该规定细化了物之交付请求权执行中对于被执行人怠于履行时的特殊惩戒措施，有利于被执行人尽快交付标的物，履行法律文书赋予的相关义务，维护法律权威，促进非金钱债权的执行。

4、细化特定行为的执行。

《草案》第一百九十三条不仅强调了可以通过其他法律确定的罚款和拘留等措施督促行为人完成特定行为，为保障效果，还增加了再次拘留的执行措施，可以累计、多次对被执行人处以拘留的惩戒措施，但累计期限不得超过六个月。通过这种方式，能够达到通过惩戒措施促使行为人积极履行特定行为，提高行为请求权执行效率，加快非金钱债权执行进程。

六、扩大商请移送处置权的范围

《草案》第一百一十条规定：“已经查封的不动产，可以再次查封。首先查封的人民法院，可以依法对查封的不动产采取变价、强制管理等处置措施。在后查封的人民法院应当在查封后及时告知申请执行人可以向首先查封或者其他有处置权的人民法院申请分配。首先查封的人民法院在查封后三个月内未对不动产启动确定参考价程序的，在后查封的人民法院可以商请首先查封的人民法院移送处置权。”

根据《最高人民法院关于人民法院办理财产保全案件若干问题的规定（2020修正）》第二十一条规定：“保全法院在首先采取查封、扣押、冻结措施后超过一年未对被保全财产进行处分的，除被保全财产系争议标的外，在先轮候查封、扣押、冻结的执行法院可以商请保全法院将被保全财产移送执行。但司法解释另有特别规定的，适用其规定。”按此规定，轮候查封法院有权要求诉讼保全首封法院移送处置权，但如首封法院为执行保全，轮候查封法院能否在首封法院未如期启动处置的情况下要求移送处置权，并未明确。

《最高人民法院关于首先查封法院与优先债权执行法院处分查封财产有关问题的批复》（以下简称“《批复》”）第一条规定：“执行过程中，应当由首先查封、扣押、冻结（以下简称查封）法院负责处分查封财产。但已进入其他法院执行程序的债权对查封财产有顺位在先的担保物权、优先权（该债权以下简称优先债权），自首先查封之日起已超过60日，且首先查封法院就该查封财产尚未发布拍卖公告或者进入变卖程序的，优先债权执行法院可以要求将该查封财产移送执行。”按此规定，针对的是具有优先受偿权的轮候查封案件，并未对普通债权查封的商请移送作出规定。

而《草案》的规定不仅将轮候查封法院有权商请移送处置的首封法院涵盖了诉讼保全或执行保全；并且将普通轮候查封商请移送处置一并作出规定。

七、缩短二拍起拍时间降低二拍保留价下限

《草案》第一百二十六条规定：“不动产流拍后没有申请执行人申请承受或者无人购买的，人民法院应当在流拍之日起十五日内通过网络平台发布第二次拍卖公告。公告期不得少于十五日。第二次拍卖的保留价不得低于首次拍卖保留价的百分之六十；以被执行人申请的合理价格确定首次拍卖保留价的，第二拍卖的保留价不得低于首次拍卖时评估结果的百分之四十二。”

而目前，根据《最高人民法院关于人民法院网络司法拍卖若干问题的规定》和《最高人民法院关于人民法院民事执行中拍卖、变卖财产的规定》的规定，关于二拍启动时间为“于一拍流拍后的30日”；关于价格，除各方当事人就起拍价达成一致意见外，人民法院通常采取“先七折，再八折”的方式确定第一次拍卖、第二次拍卖的保留价。

《草案》和现行规定的区别主要体现以下三点：

第一，缩短二拍起拍时间。现行规定中二拍启动时间于一拍流拍后的30日，在《草案》中缩短到15日。

第二，降低二拍保留价下限。现行规定中二拍保留价的下限为一拍价格的八折，在《草案》中降低到六折。

第三，首拍价格以被执行人申请的合理价格确定的，二拍保留价下限为一拍价格的42%。现行规定中未明确首拍价以被执行人申请的合理价格确定的规则，《草案》第一百一十五条新增“如被执行人认为评估结果严重偏离财产市场价值，申请以其认为的合理价格确定首次拍卖的保留价的，人民法院可以准许”，可见，在此种情形下确定首拍价格，二拍保留价下限则更低。

可见，根据《草案》的规定，执行财产的变价处置将因为时限、价格的调整，而更加快速实现变现，的上述修改体现了提高财产变价处置效率的执行理念。

八、突破现有动产查封规则

《草案》第一百四十一条规定：“同一动产存在多个查封的，在先实施占有的为在先查封；均未实施占有的，在先办理查封登记的为在先查封。”

现行《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》及上述《批复》等，对于动产的查封顺序与其他财产一致，查封登记在先的即为首封，首封法院对查封财产有优先处置权。《草案》141条系对现有动产查封规则的突破，明确了“谁控制、谁优先、谁处分”的动产执行处置规则，只有在均未实施占有时，才按照在先办理登记进行判断。这也对执行案件办理过程中对被执行人动产的执行提出了新要求即：查封的同时，更重要的是自行或跟进法院积极查找或控制该等动产。

而根据《草案》该规定，多个法院均已办理查封登记情形下，如有法院先行扣押，按此规定则该进行了扣押的法院为首封法院，结合《草案》第一百三十八条的规定：“人民法院可以通知有关组织协助查找或者控制机动车。有关组织在实施道路交通安全管理等行为时发现机动车的，应当及时通知人民法院,并以适当方式协助人民法院控制。”这将极大激发申请执行人尤其是轮候查封的申请执行人采取措施尽快占有该动产的积极性，提高已查封但未占有动产的处置效率。

九、增设共有财产的执行方式

《草案》在第十三章中用六个条文对共有财产的执行进行了较为完整的规范。第一百六十八条至第一百七十一条，对被执行人与他人按份共有的财产在执行中如何分割、查封、变价进行了规定；第一百七十二条和第一百七十三条，对被执行人与他人共同共有的财产在执行中如何处置进行了规定。

目前，共有财产如何执行的规定非常少，散见于《中华人民共和国民法典》、《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》以及相关判例中。然而执行司法实践中，被执行人具有大量的夫妻共同财产、合伙投资财产等共同财产需要认定和处置。

《草案》在第十三章中对按份共有财产和共同共有财产的执行方法等进行了具体规定，明确规定了共有财产执行处置方法，平衡了保护申请执行人和共同共有人的合法权益。

十、取消终结本次执行程序的时间限制

《草案》第八十条规定：“执行中，同时符合下列情形的，经申请执行人同意或者人民法院审查核实，人民法院可以裁定终结本次执行程序：（一）已向被执行人发出执行通知、依法责令被执行人报告财产；（二）已对被执行人依法采取限制消费措施,并将符合条件的被执行人纳入失信被执行人名单；（三）已穷尽必要合理的财产调查措施，未发现被执行人有可供执行的财产、发现的财产不能处置或者已经处分完毕但是债权尚未全部实现；（四）已依法采取法律规定应当采取的其他执行行为。”

对于终结本次执行程序，现行的法律法规并未进行专门规定，只在《最高人民法院关于严格规范终结本次执行程序的规定（试行）》中有相关的规定和表述，据此规定第一条：“人民法院终结本次执行程序，应当同时符合下列条件：（一）已向被执行人发出执行通知、责令被执行人报告财产；（二）已向被执行人发出限制消费令，并将符合条件的被执行人纳入失信被执行人名单；（三）已穷尽财产调查措施，未发现被执行人有可供执行的财产或者发现的财产不能处置；（四）自执行案件立案之日起已超过三个月；（五）被执行人下落不明的，已依法予以查找；被执行人或者其他人妨害执行的，已依法采取罚款、拘留等强制措施，构成犯罪的，已依法启动刑事责任追究程序。”

对比上述两处规定，本次《草案》除对相关表述进行了调整，重要的是将“自执行案件立案之日起已超过三个月”这一期限限制删除，也就是说对于满足条件的执行案件不一定必须超过三个月方可终结本次执行，可在更短期限内终结。

上述草案改变，一方面将会在一定程度上提高执行案件的办结效率；另一方面，也需要细化规则，避免终本程序的滥用，保障申请执行人的合法权益。

十一、强化被执行人财产主动报告义务及内容

《草案》第四十六条第二款规定：“被执行人收到报告财产令后，应当于指定的日期亲自到场报告。当日报告确有困难的,可以向人民法院申请变更日期。”

《草案》第四十七条规定：“金钱债权执行中，被执行人应当报告其当前的财产情况和有关信息。被执行人在收到报告财产令之日前五年内，有下列行为之一的，应当一并报告：（一）以放弃其债权、放弃债权担保、无偿转让财产等方式无偿处分财产权益；（二）延长其到期债权的履行期限；（三）可能以明显不合理的低价转让财产、以明显不合理的高价受让他人财产；（四）为他人的债务提供担保。非金钱债权执行中，被执行人应当报告执行需要的财产情况和有关信息。”

对比现行的《中华人民共和国民事诉讼法》第二百四十八条中规定的“被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务，应当报告当前以及收到执行通知之日前一年的财产情况。”《草案》不仅进一步要求被执行人“亲自到场报告”，还要求对收到报告财产令之前的五年内财产的特别情况予以说明；并且，根据《草案》第五十条第一款第（一）项的规定，如被执行人未到场报告财产，即可能被法院纳入失信名单、或者被拘留、罚款。

草案条款要求被执行人“亲自到场报告”，不仅能够有效解决执行送达难问题，并能借此形式对被执行人施加威慑；同时配套惩戒措施，亦能对被执行人施加威慑力，提高执行效率。

十二、提高特定执行中的罚款、拘留处罚力度

上文第五部分已提到对于占有执行依据确定交付的标的物拒绝交付的，细化创设按日罚款制度。并且针对被执行人拒绝报告财产和持续拒不履行不可替代行为的情形，《草案》还新增规定（第五十条和第一百九十三条）可以多次拘留，累计不超过六个月，已经达到了有期徒刑最低六个月的期限。

《草案》增设按日罚款、多次拘留的惩戒措施，都将对被执行人形成巨大威慑力，促使被执行人主动履行其义务。

十三、增加消极执行救济途径

《草案》第三十二条规定：“当事人、利害关系人认为人民法院应当实施执行行为而未实施的，可以在执行程序终结前，向执行法院提出书面申请，请求实施该执行行为。人民法院收到实施执行行为申请后，应当在七日内审查处理。理由成立的，开始执行；理由不成立的，书面通知申请人。人民法院收到实施执行行为申请后，对情况紧急的，应当在四十八小时内审查处理；理由成立的，应当立即开始执行。申请人对人民法院逾期未审查处理或者依据本条第二款规定作出的通知不服的，可以依据本法第八十四条规定提出书面异议。”

按照现行有效的规定，当事人、利害关系人对于执行不作为主要有3种救济方式：

1、在人民法院收到申请执行书之日起超过六个月未执行的，申请执行人可以向上一级人民法院申请执行（《中华人民共和国民事诉讼法》第二百三十三条规定）；

2、向执行法院或上级法院直接提出执行监督申请（《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第74条规定）；

3、向党委政府信访申诉（《信访工作条例》第十七条规定）。

上述监督机制存在时间跨度较大，效率不高等问题。而《草案》第三十二条规定为当事人面临消极执行时提供了更为有效且具有实操性的救济途径，通过法院内部监督专业、高效的特点来破解执行不作为这一难题。

十四、规定了高效的执行送达制度

《草案》第二十九条和第三十条规定了新的执行送达程序。该两条规定吸收了最高人民法院《关于进一步加强民事送达工作的若干意见》的内容，并结合执行工作特点进行了完善，主要有以下亮点：

1、送达地址的确认将变得更为简便。在人民法院告知受送达人后仍不确定送达地址的，法院可以推定自然人的户籍地址为送达地址，法人或非法人组织的登记地为送达地址。

2、送达效果的确认也变得更为明晰。受送达人未能实际接收，直接送达的，法律文书留在送达地址之日视为送达之日；邮寄送达的，法律文书被退回或者由他人签收之日视为送达之日。

3、公告送达的方式和期限变得更为高效。《草案》明确可以通过互联网进行公告送达，为当事人减轻了公告费用和时间的诉累。与现行规定最大的不同在于，首次公告送达生效的期限由原来的三十日缩短为十五日，再次公告送达生效期限更是缩短至三日。

从执行活动注重效率以及公告送达的特点来看，《草案》对公告送达的上述调整一定程度上解决了执行司法实践中送达的难题。

目前，《草案》尚处于向社会各界征求意见阶段，草案的条款内容已向社会公布并征求意见和建议，后续立法机关将根据社会各界的意见和建议，对《草案》的内容进一步修改、完善，并提交全国人大进行审议。