对行政协议的效力审查是行政协议案件审理的关键。对于有效的行政协议，协议双方需要承担继续履行、采取补救措施、违约赔偿等责任；对于无效行政协议，相对人可以诉请法院宣告无效。如何认定行政协议的效力？是否可以适用民事合同的效力判断规则？行政协议的效力状态除了有效、无效，是否还存在可撤销、效力待定等状态？本文将结合司法实践，回答这些问题。

一、行政协议效力概述

根据《行政协议司法解释》第九条，在行政协议案件中，原告可以请求判决确认行政协议的效力。根据第二十七条第二款，人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。

已废止的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第二款规定，原告请求确认协议无效，理由成立的，判决确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。

以上规定，体现出行政协议的法律适用规则是“行政法+准用民法模式”。按照该规则，民法上关于合同的一般规定，除法律另有特别规定外，可以适用于行政协议，例如关于意思表示、行为能力、无效等规定。只要民法中有关合同的规定不违背行政协议的属性，均可适用。相应地，对于行政协议的效力状态，我们应当尊重民事法律规范的相关规定，行政协议同样应该也有四种状态：无效、有效、效力待定、可撤销。

还需注意，无效的行政协议不必然由当事人申请确认，法院应当先行对行政协议的效力作出独立判断，这一判断不以当事人是否提出请求为前提[1]。

二、无效的行政协议

（一）判定行政协议无效，既适用行政行为无效的规定，也适用民事法律规范中合同无效的规则

《行政协议司法解释》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。

关于两类规范的关系，有学者认为“重大且明显违法”因其抽象和弹性的表述提供了较高程度的包容性，可以兼容《合同法》的规定。其中的损害国家利益、集体利益、社会公共利益应当属于《行政诉讼法》第七十五条规定的“重大且明显违法”的具体情形。公私法规则在认定无效行政协议上并非必须做非此即彼的选择，而是通过最大限度地挖掘公法与私法规则的交叉点，在公法原则与私法原则之间实现融通。《合同法》中所提及的各项可能导致民事合同无效的事由均可以作为“重大且明显违法”的具体情形，不仅可以作为认定民事合同无效的事由，当然也可以作为认定行政协议无效的事由[2]。

（二）据以认定行政协议无效的行政法律规范及相关司法实践

1.行政法律规范

违法是无效的起点。《行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。

何为“重大且明显违法”？现行《行诉法解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。

对于“重大且明显违法”的标准的认定，应该综合考量其他法律规范或者法律基本原则对一个具体的行政行为作出是否达到了重大且明显违法的判断。“重大”指行政行为内在的重大违法性，即行政行为的违法瑕疵已经达到了连信赖保护原则都无法为其进行解释的境地。而“明显”指行政行为外在的明显违法性，即行政行为的违法瑕疵是显而易见的，依一般人的理性和经验就能很容易判断出来[3]。还有学者认为，行政行为的瑕疵“重大”可能指向包括但不限于违反的法律规范的重要性、造成的损害后果的严重性等本质要件。瑕疵的“明显性”则以一般正常人或者平均理性人之判断为标准[4]。

最高院在（2018）最高法行申550号裁定书中，认为“对重大且明显违法的认定，通常标准是，其违法情形已重大明显到任何有理智的人均能够判断的程度，因而其没有公定力，不必经法院等权威机构确认，一般人就可以根据自己的判断而不服从。”类似地，浙江高院在（2019）浙行申202号再审裁定书中认为“对于无效行政行为的认定应与一般的行政违法有严格区别，以任何有理智的人均能够直接判断、不需要通过审理才能确认‘重大且明显违法情形’”。

2.违反行政法律规范导致行政协议无效的一般情形

（1）行政机关无职权或者超越职权，可导致行政协议无效

行政协议合法有效首先要求主体合格，一般需要行政机关具有相应行政管理职权，要“依法行政”，无职权或者超越职权订立属于无缔约能力范畴。对于行政机关无职权或者超越职权订立的行政协议，应当认定为无效。例如：

①工商局签订涉及高速公路建设的PPP协议，因其并无相应职权或者职责签订此类协议，故协议无效。

②法律明确规定的土地管理权限在自然资源主管部门，而开发区管委会虽然也是行政机关，但是并不享有实施土地出让的法定权限。如果没有取得事后追认，管委会超越业务范围的缔约，则以无效论[5]。与此类似，最高院在（2020）最高法行申3832号裁定书中认为，“有权签订出让合同的出让主体只能是清远市国土资源局。横荷街道办事处与清城区政府均不具备签订国有建设用地使用权出让合同的签约主体资格和行政职权。因此，《协议》对国有土地使用权出让的约定应视为自始不能且违反土地管理法强制性规定，应属无效。”

③县级以上人民政府及其授权的有关部门和单位，才有签订政府特许经营协议的资格，在未经授权或追认的情况下，实践中某些镇政府与企业签订的特许经营协议无效[6]。

通常而言，签订行政协议的应该是行政机关，非行政机关不能签订行政协议[7]。但是，司法实践中，非行政机关签订的行政协议不必然无效。例如，在一些案例中，法院认为下列特殊主体可以与相对人签订行政协议。例如：

①征收办公室在一定条件下具有签订行政协议的主体资格。江西高院在（2020）赣行申298号裁定书中认为，“由于区政府在征收决定文件中，明确区房屋征收补偿办公室系涉案项目房屋的征收部门，负责涉案项目的房屋征收补偿协议签订工作，且房屋征收补偿办公室的三定方案中明确其具有依据房屋征收与补偿安置方案入户开展工作，逐户签定征收补偿安置协议的职责。因此，房屋征收补偿办公室具有签订行政协议的主体资格，并且有作为行政协议诉讼被告的资格。”在（2020）赣行申179号裁定书中认为：“本案被申请人龙南市土地房屋征收办公室系龙南市人民政府依法组建具有独立承担法律责任能力的部门，并赋予了其与被征收人签订征收补偿协议的职能。涉案高铁新区（核心区）棚户区改造项目中，龙南市人民政府在《龙南市高铁新区（核心区）棚户区改造项目土地和房屋征收与补偿工作实施方案》进一步明确龙南市土地房屋征收办公室系涉案项目房屋的征收部门，负责涉案项目的房屋征收补偿工作，其具有与被征收人签订房屋安置补偿协议的资格。”

②项目指挥部具有签订行政协议的主体资格。湖南高院在（2021）湘行终140号裁定书中认为“古阳河水库工程指挥部系由古丈县委、县政府设立的临时性议事协调机构，不具有承担法律责任的能力，不是本案的适格被告，其签订、履行协议的行为应认定为受古丈县政府委托。原审法院继续审理本案时应当以委托方即古丈县政府为被告，对直接参与签订涉案协议的古阳河水库工程指挥部可以列为第三人。”江西高院在（2019）赣行终617号判决书中认为“《国有土地上房屋征收与补偿条例》确定，市、县级人民政府是征收补偿主体，并规定被征收对象可与征收主体达成征收补偿协议……因项目指挥部是由玉山县人民政府组建的临时性机构，梁娥就补偿协议提起诉讼，应当以玉山县人民政府为被告。本案中征收实施单位项目指挥部与梁娥一方协商订立征收与补偿协议，由组建该临时机构的玉山县人民政府对其行为后果承担法律责任，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定行政行为无效的情形。梁娥提出的签订主体不适格，征收补偿协议无效的上诉理由不能成立。”

③开发区或工业园区管委会可具有签署行政协议的主体资格。贵州高院在（2020）黔行申362号裁定书中认为，由于被申请人贵州盘北经济开发区管理委员会事实上的确具有对所辖范围内土地进行行政管理的职能，在实施征收土地过程中其具备签订并履行案涉协议的法定职权。陕西高院在（2020）陕行终686号判决书中认为“签订涉案协议的沣京管委会是鄠邑区政府的派出机构，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十一条的规定，沣京管委会没有行政主体资格，其签订涉案协议的行为视为鄠邑区政府的委托，沣京管委会受鄠邑区政府的委托签订涉案协议，不违反法律规定。张海水等认为该管委会因不具有行政主体资格因而签订涉案协议无效的观点不能成立，本院不予支持。”

④村委会及其他特殊组织具有签订拆迁安置补偿协议的资格。湖北高院在（2020）鄂行申719号裁定书中认为，在特殊情况下，村民委员会与村民签订的安置补偿协议合法有效。湖南高院在（2020）湘行申541号裁定书中认为“本案原审第三人市场中心系受房屋征收部门邵东住建局的委托签订的被诉补偿协议，因而羊玲关于被诉补偿协议的签订主体不具有行政主体资格的申请再审理由亦不能成立”；在（2020）湘行申1012号裁定书中认为“县征地拆迁事务所作为征地工作中事务性工作单位，其接受县资源局的委托，有权与被征收人签订征收补偿协议，实施主体合法，可以作为被告。”

（2）作为行政协议主要内容的行政行为无效

在签订行政协议时，通常会约定行政机关享有相应的权利、承担相应的义务，而对其义务的规定，往往会要求行政机关按照法律的规定，作出一定的行政行为，如果协议约定的行政行为无效，则行政协议自应无效。曾经存在行政机关在招商引资合同中约定将国有土地使用权明确授予给相对人，这一约定是违法的，因为按照《土地管理法》相关规定，国有土地使用权的出让应该经过招拍挂程序，非经该程序不得出让，否则可能因为行政行为违法导致出让合同无效[8]。

最为典型的是勾地协议[9]（本文讨论的前提是勾地协议或招商引资合同属于行政协议），如最高院在（2019）最高法行申2322号裁定书中认为“游玉喜与秀屿区政府在案涉土地挂牌之前，签订被诉协议，确定了70万元／亩的交易底价，同时约定实际出让价格高出的部分全额返还给游玉喜，该约定实际上控制出让土地价格，以不正当方式强化了游玉喜的竞争优势，进而排挤并损害了其他竞买者参与竞买的权利。游玉喜与秀屿区政府在案涉地块土地使用权拍卖出让前以约定土地出让金返还的方式排除其他竞买者，违反了拍卖出让土地使用权应当遵循的公平公开原则。并且，双方约定的返还标的直接指向土地出让金，亦损害国家利益”，并据此认定案涉行政协议无效。

（3）按照事项性质或法律、法规、规章的规定不得订立行政协议的

考虑到行政协议的行政管理目的以及涉及到的国家利益、社会公共利益，并非所有的行政事务适合用行政协议来完成，如在治安管理等干预行政和税务管理等租税领域，行政机关原则上只能采取行政处罚等方式。法律明确规定不得采用行政协议，或者按照行政事务的性质，不适合采用行政协议的方式，如果行政机关采用行政协议的方式，则该协议无效。例如，在司法实践中，有的公安机关与特定公司签订治安承包协议，由特定公司完成罚款额度，在社会上引起强烈不满，属于按照事项性质不能签订行政协议的情形，属于典型的无效协议。

（4）其他重大且明显违法的情形

该项是兜底条款。例如，行政协议的内容对于任何人都不能实现，行政协议的内容履行构成犯罪或导致严重违法，行政行为内容明显违背公序良俗，行政行为的实施将严重损害公共利益或他人合法权益[10]，等等。

实践中，下列几个问题引发的纠纷比较多，争议也比较大。

①未经过招投标程序签订的特许经营协议，效力如何？

《全国法院民商事审判工作会议纪要》（《九民纪要》）第30条规定“下列强制性规定，应当认定为‘效力性强制性规定’：……交易方式严重违法的，如违反招投标等竞争性缔约方式订立的合同”。

司法实践中，大多认为无效。如安徽高院在(2019)皖行终522号判决书中认为，“行政协议的订立、履行需要经过法定程序的如招投标程序，人民法院应当对是否经过或者符合法定程序进行审查，进而对行政协议的效力作出判断。本案所涉的BOT项目，需经过法定的招投标程序，且先后出现两类行政协议行为，其对应的法律关系及法律后果并不相同。第一个行政协议系未经法定招标程序而通过招商订立协议的情形，依法属于无效行政协议[11]。第二个行政协议虽通过招标形式，但违反了招投标的法定要求，招投标程序属于无效情形，招、投标当事人之间依法不能订立行政协议”。吉林高院在(2018)吉行申314号裁定书中认为，因佰亿公司申请范家屯供水项目特许经营权，并非是经过招标投标程序，故管委会与佰亿公司签订的相应合同因违反招标投标法的强制性规定，应被确定为无效。邢台中院在(2021)冀05行终20号判决书中认为，案涉特许经营协议签订前未经招投标程序，并非以竞争性谈判的方式签订。因此违反法律强制性规定，应属无效协议。

②集体土地尚未取得征地批复，所签订的房屋补偿协议是否无效？

裁判观点不一。辽宁高院在（2020）辽行终11号判决书中认为：“顺城区政府和前甸镇政府没有举证证明此次征收集体土地行为得到了批准且履行了法律规定的征收程序，存在重大且明显的违法情形。前甸镇政府依据此次征收行为与台山村委会签订的《土地征收补偿协议》同样存在重大且明显的违法情形”，据此确认《土地征收补偿协议》无效。滁州市中级人民法院在（2015）滁行初字第00008号判决书中认为，“根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定……。而本案明光市人民政府违反上述规定的程序，在征收土地申报未被批复前即组织实施征收土地行为，且在朱安莉未提供有效权属证明的情况下，与朱安莉签订补偿安置协议，该补偿安置协议在签订时缺乏依据且违反法律程序，应确认无效。”

相反，最高院在（2020）最高法行申9619号裁定书中却认为“只有在行政协议存在重大、明显违法，违反法律法规的强制性规定，损害国家利益、公共利益及他人合法权益时才能确认无效，否则应当认可行政协议的效力。动辄将双方经磋商达成合意的行政协议退回原点，既阻碍行政协议功能的发挥，也有悖于行政协议当事人权利义务的及时有效实现。本案被诉《村民房屋补偿协议》系双方自愿签订，其本身的内容并不存在前述法律规定的重大明显违法，损害国家利益、公共利益或他人合法权益等无效情形，罗时富申请再审的理由尚不充分，本院不予支持。”同样，最高院在（2020）最高法行申13542号裁定书中，认为“案涉征收决定中所涉及的土地征收尚未获得相关部门批准的情形，并不必然导致案涉《房屋征补协议》无效。本案被诉《房屋征补协议》系双方自愿签订，其本身的内容并不存在前述法律规定的重大明显违法，损害国家利益、公共利益或他人合法权益等无效情形。更为重要的是，协议签订后已经实际履行。徐乾华以本案案涉土地征收尚未获得相关部门的批复为由主张《房屋征补协议》无效，本院不予支持。”

③行政协议的订立未经民主议决等法定程序，被认定无效

在(2014)汕海法行初字第3号判决书中，法院认为《征地协议书》的土地属于集体所有的土地，村民小组没有按照规定召开村民小组会议讨论决定涉及村民重大利益土地征用、补偿等事项，违反《村民委员会组织法》的强制性规定，确认原告海丰县海城镇莲花村民委员会柑洲坑村民小组与原海丰县莲花山镇人民政府签订的《征地协议书》无效。

（三）据以认定行政协议无效的民事法律规范

根据《民法典》第一百四十三条，同时具备下列条件的民事法律行为有效：（一）行为人具有相应的民事行为能力；（二）意思表示真实；（三）不违反法律、行政法规的强制性规定，不违背公序良俗。可见，民法中强调合同主体的行为能力与行政法上注重行政主体适格，都是强调协议当事人的缔约资格和权限。无论是在公法还是私法规则中，缔约主体的资格和行为能力均被作为认定协议效力的条件之一。

原《合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。

根据《民法典》第一百四十四条、第一百四十六条、第一百五十三条、第一百五十四条之规定，无民事行为能力人实施的民事法律行为，行为人与相对人以虚假的意思表示实施的民事法律行为，违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为，违背公序良俗的民事法律行为，以及行为人与相对人恶意串通，损害他人合法权益的民事法律行为均无效。

上述规定，均要求不得“违反法律、行政法规的强制性规定”，否则合同无效。那么，在审查行政协议的效力时，引申出两个疑问：

一是，据以判定行政协议无效的法律、行政法规的强制性规定，是否需要再区分效力性规定、管理性规定？我们认为不需要再做区分。因为行政合同签订的目的本身在于实现行政管理目的，一旦合同签订僭越既有的管理性规范，则无法与整体行政管理秩序相容，此时仍承认其效力，难免不符合行政实践的需求[12]。

二是，此处法律的范围是否仍限于法律、行政法规？我们认为不限于。在行政实践中，法律、行政法规、地方性法规、规章、规范性文件等构成行政机关依法行政的指引规范，因此不得因为效力层级不高，就否认其对行政机关自身的约束作用。只要是合法有效的规范，且具有实质拘束力，从行政法的角度就不能简单地置之不理。总体上而言，强制性规定的范围不能过窄[13]。

三、效力待定的行政协议

效力待定的行政协议，或者是因为行政相对人是无民事行为能力人、限制民事行为能力人，其签署的协议有待其法定代理人追认，或者是因为行政相对人的代理人实施无权代理行为签订的协议，也应该获得行政相对人本人的确认，或者是因为需要法定程序进行审批后生效。

就最后一种情形而言，《行政协议司法解释》第十三条规定，法律、行政法规规定应当经过其他机关批准等程序后生效的行政协议，在一审法庭辩论终结前未获得批准的，人民法院应当确认该协议未生效。行政协议约定被告负有履行批准程序等义务而被告未履行，原告要求被告承担赔偿责任的，人民法院应予支持。

实践中，有的征收主管部门采取预约式征收方式，即与被征收人订立附生效条件的预约式补偿协议，如果在规定的时间内预签约比例达到70%以上，则所订立的房屋征收补偿安置协议生效，该地段正式征收。也即，在签约比例尚未达到约定比例之前，《预签约协议》处于效力待定状态。最终签约比例不达标的，《预签约协议》属于确定的不生效力[14]。

四、可撤销的行政协议

行政协议行为也存在可撤销状态。行政协议可撤销包括两种情形：一是意思表示不真实，另一类是合法性欠缺。

就第一种情形，行政协议的可撤销是指，由于行政协议意思表示不真实，通过撤销权人行使撤销权，使已经生效的协议归于消灭。《行政协议司法解释》第十四条规定，原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。

胁迫、欺诈，属于民事合同可撤销情形，在行政协议领域则一般属于无效情形。作为公权力机关，行政机关应当依法合理审慎行使职权。如果行政机关采取欺诈、胁迫方式，实际上在过错程度上属于“故意”而非过失，一般情况下，不仅属于一般违法的情形，而且属于“重大且明显”情形，也就是说，应当属于无效情形。对于行政相对人而言，采取上述手段，也具有“故意”性质，主观恶意较强，也必定侵犯国家利益或者社会公共利益，因而属于协议无效情形[15]。因而，一般情况下，无论是行政机关还是行政相对人以欺诈、胁迫手段签订的，在订立时均会损害国家利益，均属于无效协议。理由是：第一，协议双方只要采取上述方式的，实际上都会损害国家利益。第二，以上述方式签订协议的，不仅“损害国家利益”，也损害社会公共利益。第三，行政机关采取“欺诈、胁迫手段”，完全违背了合法行政、良善行政的要求，属于“重大且明显”违法[16]。

除了前述的欺诈、胁迫情形外，从行政协议的特点来看，构成行政协议可撤销的情形主要是两种：1.因重大误解而订立协议。2.在订立协议时显失公平。

根据《行政协议司法解释》第十条第二款，原告主张撤销行政协议的，对撤销行政协议的事由承担举证责任，法官可以参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百零九条的规定，当事人对欺诈、胁迫、恶意串通事实的证明，人民法院确信该待证事实存在的可能性能够排除合理怀疑的，应当认定该事实存在。

在第二种情形下，合法性的欠缺同样可以导致行政协议可撤销。行政行为一般违法导致行为被撤销是较常见的情形。对此，《行政协议司法解释》第十一条规定，人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。《行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。实践中，法院据此规定撤销行政协议的案例很少。

五、行政协议无效、被撤销、确定不发生效力的法律后果

《行政协议司法解释》第十五条规定，行政协议无效、被撤销或者确定不发生效力后，当事人因行政协议取得的财产，人民法院应当判决予以返还；不能返还的，判决折价补偿。因被告的原因导致行政协议被确认无效或者被撤销，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，人民法院应当判决被告予以赔偿。

一般认为，民事合同无效情形下产生的赔偿责任系缔约过失责任，合同有效情况下的赔偿责任系违约责任；合同无效的赔偿责任范围主要是信赖利益损失，违约责任范围则包括履行利益损失。信赖利益损失主要指过错方赔偿对方因合同无效（不成立或被撤销）而遭受的损失，即过错方赔偿对方因信赖合同有效成立而实际遭受的损失，包括缔约过程中发生的费用损失、为履行合同而增加的场地设施设备价值减损损失、为履行合同而发生的其他费用损失等。赔偿信赖利益损失的目的，在于使无过错方利益能够恢复至合同签订之前的状态：即如果不是为了签订和履行合同，无过错方本不会发生上述费用；而如果合同有效，无过错方发生的上述费用将从合同履行的利益中得以补偿。但是，信赖利益损失的赔偿依法不应包括若合同有效而可能获得的预期履行利益损失；只有在合同有效且违约方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定、给守约方造成损失的情况下，守约方才可以主张履行利益，以及主张合同履行后可以期待获得的利益，且履行利益不得超过违约方订立合同时预见到或者应当预见到的因违约可能造成的损失。

上述规则，同样适用于行政协议。总之，行政协议未成立或者无效的，当事人提出追究对方违约责任的诉讼请求，人民法院依法不予支持[17]。正因如此，《行政协议司法解释》第二十二条规定“原告以被告违约为由请求人民法院判令其承担违约责任，人民法院经审理认为行政协议无效的，应当向原告释明，并根据原告变更后的诉讼请求判决确认行政协议无效；因被告的行为造成行政协议无效的，人民法院可以依法判决被告承担赔偿责任。原告经释明后拒绝变更诉讼请求的，人民法院可以判决驳回其诉讼请求。”

六、结语

综上，行政协议的效力和合法性之间存在着复杂对应关系，需要具体情况具体分析，不是简单的“合法即有效，违法即无效”。合法、违法是以法律规范为参照的单一维度判断，而效力判断本质上属于价值判断。合法性属于效力判断过程中的一个步骤，效力判断还包括合目的性、效率等价值判断。因此，出于效率的考虑，存在小的程序瑕疵的行为仍然可以被视为有效。合法行为由于不符合正义等价值，或极度不合理，也可以被认定无效[18]。无效的原因在一审辩论终结前消除的，协议的效力可以得到补正。

“重大且明显违法”的标准抽象富有弹性，本身赋予了法院一定的裁量权，我们研究发现，法院极少适用“重大且明显违法”来认定行政行为无效，也很少适用“重大且明显违法”认定行政协议无效。对当事人和律师来说，行政行为无效之诉很难获胜。相比之下，行政协议无效之诉，由于加入了民事合同无效的因素考量，显得相对容易一些。然而法官对行政协议无效的认定非常慎重，尽量承认或促使行政协议有效。对于轻微违法可补正的情形，协议效力不受影响。

引用及注释：

[1]最高人民法院行政审判庭编著《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》第177页，人民法院出版社。

[2]《司法认定无效行政协议的标准》，王敬波，《中国法学》2019年第3期。

[3]最高人民法院行政审判庭编著《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》第181-182页，人民法院出版社。

[4]《司法认定无效行政协议的标准》，王敬波，《中国法学》2019年第3期。

[5]《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条：开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府自然资源主管部门追认的，可以认定合同有效。《城市房地产管理法》第十五条第二款：土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。

[6]《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第十四条、第十八条，《山东省供热条例》第十八条。

[7]最高人民法院行政审判庭编著《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》第182页，人民法院出版社。

[8]最高人民法院行政审判庭编著《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》第183页，人民法院出版社。

[9]参见《浅析勾地协议的法律效力》，微信公众号“道可特法视界”，2021年5月11日。

[10]最高人民法院行政审判庭编著《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》第183页，人民法院出版社。

[11]最高人民法院发布10起行政协议典型案例(2021)之“9.灵石公司、正和公司诉安徽省涡阳县人民政府、安徽省蒙城县人民政府、安徽省利辛县人民政府请求订立特许经营行政协议案”。

[12]《行政协议的司法审查》，江必新，载于《人民司法》2016年第34期。

[13]《行政协议的司法审查》，江必新，载于《人民司法》2016年第34期。

[14]最高人民法院发布第二批行政协议诉讼典型案例(2022)之“九、韩某某诉辽宁省锦州市松山新区国有土地上房屋征收办公室不履行预征收行政协议案”。

[15]《行政协议效力确认的若干审理规则》，梁凤云，载于微信公众号“行政执法与行政审判”，2019年7月8日。

[16]《司法认定无效行政协议的标准》，王敬波，载于《中国法学》2019年第3期。

[17]最高人民法院发布10起行政协议典型案例(2021)之“9.灵石公司、正和公司诉安徽省涡阳县人民政府、安徽省蒙城县人民政府、安徽省利辛县人民政府请求订立特许经营行政协议案”。

[18]《行政协议的司法审查》，江必新，载于《人民司法》2016年第34期。