众所周知，我国实行烟草专卖管理制度，即对烟草制品的生产、销售、进出口全链条实行专卖许可，《烟草专卖法》《烟草专卖法实施条例》采取列举的方式规定了烟草专卖品的品类，导致2021年11月10日以前，电子烟等新型烟草制品因缺乏有效管理依据而成为监管空白。

2018年被称为电子烟元年，据统计，从2018年到2020年，我国的电子烟行业规模经历了爆发式增长，国内电子烟零售额从51.52亿人民币增长到145亿人民币，三年增幅超过100%，出口额从287.2亿人民币增长到494亿人民币，增幅超过50%，去年更是创历史新高，出口额预计达到1000亿元。从全球市场看，全球90%以上的电子烟在深圳制造，我国已成全球最大的电子烟生产国、出口国。

伴随着行业规模的不断扩大，最初以减少吸烟危害、帮助戒烟为目的的电子烟早已突破减害的初心，随之而来的弊端迅速显现，一些产品存在烟碱（尼古丁）含量不清、添加成分不明、烟油泄漏等质量、安全问题，花香、果香、植物等新口味对青少年具有极强的诱惑力。国内社会公众呼吁要求对电子烟加强监管，放眼国外，诸多国家也对电子烟这一新兴事物实行了从严监管的态势。

一、电子烟从严监管的历程

（一）电子烟从严监管的国际现状

美国作为全球最大的电子烟消费国，早已将电子烟制品视为烟草制品进行管理，所有烟草制品生产商都必须先向FDA递交申请，通过后才能生产。2019年3月，美国FDA就已出台规定除烟草、薄荷口味外的其他调味电子烟产品不准在实体店销售。

欧盟和英国对HNB类烟草持开放态度，而对电子烟产品则从上市审批、使用场合、广告营销方面有着严格的限制。在另一些国家，如巴西、新加坡、阿根廷等国，电子烟的进口和销售是被完全禁止的。

（二）我国从严监管电子烟法治化历程

电子烟市场从被称为电子烟元年的2018年，到禁止线上销售的2019年，再到仅允许销售烟草口味电子烟的2022年，短短四年的时间，电子烟行业可谓是经历了过山车般的发展。2021年11月10日以前，电子烟监管无法可依，电子烟作为普通商品交易，为了保护未成年人身心健康，国家烟草专卖局和国家市场监管总局多次单独或联合发文禁止向未成年人销售电子烟。

1.2018年8月28日，国家市场监督管理总局、国家烟草专卖局联合发布《关于禁止向未成年人出售电子烟的通告》，建议电商平台对含有“学生”、“未成年人”等字样的电子烟产品下架，不向未成年人展示电子烟产品。

2.2019年10月30日，国家市场监管总局出台《关于进一步保护未成年人免受电子烟侵害的通告》，被称为电子烟“线上禁售令”。

3.2021年11月10日，国务院公布并施行《关于修改〈中华人民共和国烟草专卖法实施条例〉的决定》，明确“电子烟等新型烟草制品参照本条例卷烟的有关规定执行”。该实施条例从法律渊源而言属于行政法规，制定主体是国务院，具有法的效力，其效力位阶仅次于宪法和法律，高于部门规章和地方性法规。此次修改决定内容仅此一条，表明了国家对电子烟规范管理的决心，实现了将电子烟纳入烟草制品规范化管理有法可依的创举。

4.2022年3月11日，国家烟草专卖局发布《电子烟管理办法》（以下简称《管理办法》），自2022年5月1日起施行。《管理办法》规定建立全国统一的电子烟交易平台；禁止销售除烟草口味外的调味电子烟和可自行添加雾化物的电子烟；学校周边不得设置电子烟产品销售网点；禁止举办各种形式推介电子烟产品的展会、论坛、博览会；电子烟零售主体不得排他性经营上市销售的电子烟产品等等。

5.同日，国家烟草专卖局发布《<电子烟>国家标准》（二次征求意见稿）,对电子烟的术语和定义、电子烟设计与原材料、技术要求、试验方法、标志和随行文件等进行规范。预计将于近日正式发布。

《管理办法》对电子烟行业或带来颠覆性改变，提出了力度更强、更严、更全、更细的监管模式。距办法正式施行一月之际，本文通过解读《电子烟管理办法》，让电子烟生产企业、批发企业、零售企业和个人迅速全面了解我国电子烟管理制度基本内容，进而迎接挑战、及时行动，促进依法合规经营，实现长久持续发展。

二、《电子烟管理办法》主要内容

《管理办法》包括总则、生产与质量管理、销售管理、进出口贸易和对外经济技术合作、监督检查、附则，共六章四十五条，对我国境内电子烟生产、销售、运输、进出口和监督管理等活动做出了规定。

主要内容为：一是明确电子烟定义和监管对象；二是对电子烟生产、批发和零售主体实行许可证管理，电子烟许可证管理不新设行政许可种类，仅在烟草专卖生产、批发和零售许可证的许可范围中增加相应条目；三是对电子烟销售实行渠道管理，建立电子烟交易管理平台，规范电子烟销售方式；四是对电子烟产品质量进行全程管理，建立电子烟产品技术审评和跟踪追溯机制；五是对电子烟运输和进出口依法实施监管。

三、电子烟定义和监管对象

微信截图_20220415175242.png

1.电子烟相关定义

《管理办法》第三条明确，本办法所称电子烟包括烟弹、烟具以及烟弹与烟具组合销售的产品等。第四十条进一步对烟弹、烟具、雾化物等作出规定。

与《管理办法》同日发布的电子烟国家标准（二次征求意见稿）载明，电子烟（electronic cigarette）是指用于产生气溶胶供人抽吸等的电子传送系统。注：不包括卷烟。

2.监管对象

根据前述关于烟草专卖品的统计表格，《管理办法》的监管对象包括电子烟和其他新型烟草制品，监管流程为生产、批发、零售、进出口全流程管理。此外，出现的加热卷烟新型产品不适用本办法，而是纳入卷烟管理。《管理办法》第二条规定，在中华人民共和国境内从事电子烟生产经营和进行监督管理活动，适用本办法。第四十三条规定，加热卷烟纳入卷烟管理。其他新型烟草制品按照本办法有关规定执行。

3.电子烟实行强制性国家标准

根据《标准化法》相关规定，标准包括国家标准、行业标准、地方标准和团体标准、企业标准。国家标准分为强制性标准、推荐性标准，行业标准、地方标准是推荐性标准。强制性标准必须执行。《管理办法》第五条规定电子烟产品应当符合电子烟强制性国家标准。《办理办法》发布当日，国家烟草专卖局发布了《电子烟》国家标准（二次征求意见稿）。

四、电子烟生产、批发和零售主体许可制度

微信截图_20220415175248.png

1.烟草专卖行政许可证制度是烟草专卖管理的核心和基础。《烟草专卖法实施条例》第六条规定，从事烟草专卖品的生产、批发、零售业务，以及经营烟草专卖品进出口业务和经营外国烟草制品购销业务的，必须依照《烟草专卖法》和实施条例的规定申请领取烟草专卖许可证。烟草专卖许可证分为：烟草专卖生产企业许可证、烟草专卖批发企业许可证、烟草专卖零售许可证。

2.电子烟许可证管理不新设行政许可种类，仅在烟草专卖生产、批发和零售许可证的许可范围中增加相应条目。《管理办法》规定，从事电子烟产品、雾化物、电子烟用烟碱等生产经营活动，应取得烟草专卖生产企业许可证；从事电子烟产品批发业务，应取得烟草专卖批发企业许可证；从事电子烟零售业务，应取得烟草专卖零售许可证。

3.生产企业准入门槛显著提高，审查和批准均由国家烟草专卖局归口管理。《管理办法》第八条规定，设立电子烟生产企业（含产品生产、代加工、品牌持有企业等，下同）、雾化物生产企业和电子烟用烟碱生产企业等，应当报经国务院烟草专卖行政主管部门审查同意后，方可按照国家有关规定批准立项。上述企业设立必须经国务院烟草专卖行政主管部门批准，取得烟草专卖生产企业许可证，并经市场监督管理部门核准登记。

4.生产企业设立、分立、合并、撤销均以许可证为前提。如前述，市场监督管理局办理生产企业设立登记时，以取得烟草专卖生产企业许可证为前提。生产企业分立、合并、撤销时须先经国家烟草专卖局批准后，才能到市场监督管理部门办理相关登记手续。《管理办法》第八条规定，未取得烟草专卖生产企业许可证的，市场监督管理部门不予核准登记。

5.生产企业IPO上市须报国家烟草专卖局审查同意。《管理办法》第八条第二款规定，首次公开发行股票并上市应当报经国务院烟草专卖行政主管部门审查同意。这一规定提高了拟上市生产企业的准入门槛，但是对已经上市的企业不会产生不利影响。

6.生产企业改变许可范围需重新申领许可证。《管理办法》第十条规定，持有烟草专卖生产企业许可证的电子烟经营主体改变许可范围或者具有国务院烟草专卖行政主管部门规定的其他情形的，应当重新申领烟草专卖许可证；其他登记事项发生改变的，应当及时变更烟草专卖许可证。

7.生产企业扩大产能需国家烟草专卖局审批。《管理办法》第十一条规定，电子烟生产企业、雾化物生产企业和电子烟用烟碱生产企业等为扩大生产能力进行基本建设或者技术改造，必须经国务院烟草专卖行政主管部门批准。

8.批发企业从事进口批发业务需变更许可。《管理办法》第二十八条规定，持有烟草专卖批发企业许可证的企业，经国务院烟草专卖行政主管部门批准，变更许可范围后，方可从事进口产品的批发业务。

五、销售实行渠道管理，建立电子烟交易管理平台

1.国家烟草专卖局建立全国统一的电子烟交易管理平台。《管理办法》第十九条规定，国务院烟草专卖行政主管部门建立全国统一的电子烟交易管理平台。因此，自5月1日以后，电子烟生产企业、批发企业、零售经营主体均应通过电子烟管理交易平台。

2.进口产品销售应通过电子烟交易管理平台。《管理办法》第二十九条第二款规定，进口的电子烟产品、雾化物和电子烟用烟碱等应当通过本办法规定的电子烟交易管理平台销售给电子烟批发企业、电子烟产品生产企业和电子烟品牌持有企业。

微信截图_20220415175254.png

3.电子烟产品应当使用注册商标。未经核准注册的，不得生产、销售；禁止生产、销售假冒他人注册商标的烟草制品；在中国境内销售的进口电子烟产品应使用在中国核准注册的商标。

4.禁止销售除烟草口味外的调味电子烟和可自行添加雾化物的电子烟。

5.电子烟产品应当符合电子烟产品包装标识和警语的相关规定。

6.普通中小学、特殊教育学校、中等职业学校、专门学校、幼儿园周边不得设置电子烟产品销售网点。

7.禁止举办各种形式推介电子烟产品的展会、论坛、博览会等。

8.禁止向未成年人出售电子烟产品。电子烟经营者应当在显著位置设置不向未成年人销售电子烟的标志；对难以判明是否是未成年人的，应当要求其出示身份证件。

9.取得烟草专卖零售许可证具备从事电子烟零售业务资格的企业或者个人应当在当地电子烟批发企业购进电子烟产品。

10.电子烟零售主体不得排他性经营上市销售的电子烟产品。

11.禁止利用自动售货机等自助售卖方式销售或者变相销售电子烟产品。

12.电子烟广告的监督管理适用有关法律法规、规章中关于烟草广告的规定。即电子烟广告应符合以下要求：（1）禁止利用互联网发布烟草广告；（2）禁止在大众传播媒介或者公共场所、公共交通工具、户外发布烟草广告；（3）禁止向未成年人发送任何形式的烟草广告；（4）禁止利用其他商品或者服务的广告、公益广告，宣传烟草制品名称、商标、包装、装潢以及类似内容；（5）烟草制品生产者或者销售者发布的迁址、更名、招聘等启事中，不得含有烟草制品名称、商标、包装、装潢以及类似内容；（6）其他商品、服务的商标名称及服务项目名称与烟草制品商标名称相同的，该商品、服务的广告必须以易于辨认的方式，明确表示商品名称、服务种类，并不得含有该商品、服务与烟草制品有关的表示。

六、产品质量全程管理，建立技术审评和追溯机制

1.国家烟草专卖局对电子烟产品进行技术审评。《管理办法》第七条第一款规定，国务院烟草专卖行政主管部门应当组织专业机构根据检验检测报告等申请材料对电子烟产品进行技术审评。第十九条第三款进一步规定，未通过技术审评的电子烟产品，不得上市销售。上市销售的电子烟产品与通过技术审评的产品信息应当保持一致。

2.经认证的电子烟检验检测机构具体承担监督管理检测相关工作。《管理办法》第七条第二款规定，国务院烟草专卖行政主管部门认证的电子烟检验检测机构，承担监督管理所需的检验、检测、监测与评价等工作。

3.建立电子烟抽检抽测制度。《管理办法》第七条第三款规定，烟草专卖行政主管部门建立电子烟抽检抽测制度，定期或者不定期地对取得许可证的企业、个人及其产品进行检查或检验。

4.生产经营主体建立质量保证体系。《管理办法》第十五条第一款规定，从事电子烟生产经营活动的，应当建立产品质量保证体系，对其产品质量负责。

5.电子烟品牌持有企业对委托生产产品质量负责。《管理办法》第十五条第二款规定，委托生产电子烟产品的，电子烟品牌持有企业应当对所委托生产的电子烟产品质量负责，并加强对受托代加工企业生产行为的管理，保证其按照法定要求进行生产。

6.建立电子烟产品追溯制度加强全流程管理。《管理办法》第十六条规定，国务院烟草专卖行政主管部门应当建立统一的电子烟产品追溯制度，以加强对电子烟的全流程管理。

7.境内销售进口产品应通过评审。《管理办法》第二十九条第三款规定，在中国境内销售的进口电子烟产品，应当通过技术审评，并使用在中国核准注册的商标。

七、电子烟运输管理

1.电子烟运输未实施特殊的许可制度。《烟草专卖法实施条例》规定了烟草运输需申领烟草专卖品准运证，《管理办法》未对电子烟运输管理设置特殊的许可制度。《管理办法》第二十四条第一款规定，电子烟产品、雾化物、电子烟用烟碱等的运输，应当接受烟草专卖行政主管部门的监管。

2.寄递、异地携带实行限量管理。《管理办法》第二十四条第一款规定，寄递、异地携带电子烟产品、雾化物、电子烟用烟碱等实行限量管理，不得超过国务院有关主管部门规定的限量。

3.个人入境携带实行限量管理。《管理办法》第二十五条规定，个人进入中国境内携带电子烟产品实行限量管理，不得超过国务院有关主管部门规定的限量。

八、进出口依法实施监管，鼓励出口

1.进口产品应向国家烟草专卖局提报需求。《管理办法》第二十九条规定，进口电子烟产品、雾化物和电子烟用烟碱等，应当向国务院烟草专卖行政主管部门提报需求，并符合国家有关规定。

2.销售进口产品应通过交易平台、通过技术评审，适用在中国注册的商标。《管理办法》第二十九条第二款、第三款规定，进口的电子烟产品、雾化物和电子烟用烟碱等应当通过本办法规定的电子烟交易管理平台销售给电子烟批发企业、电子烟产品生产企业和电子烟品牌持有企业。在中国境内销售的进口电子烟产品，应当通过技术审评，并使用在中国核准注册的商标。

3.鼓励出口。《管理办法》删除了征求意见稿中的“生产不在中国境内销售、仅用于出口的电子烟产品的企业，应按照本办法规定进行产品登记，取得烟草专卖生产企业许可证”内容，意味着纯出口型企业取得生产专卖许可证后，产品无需再额外进行登记申报。《管理办法》第三十三条规定，不在中国境内销售、仅用于出口的电子烟产品，应当符合目的地国家或地区的法律法规和标准要求；目的地国家或地区没有相关法律法规和标准要求的，应当符合我国的法律法规和标准相关要求。